Formalização, garantias, alocação de riscos e duração contratual

Imagine, como exemplo hipotético, que a Administração tenha concluído a seleção de uma empresa para fornecer cadeiras de escritório. Há proposta vencedora e o objeto já foi atribuído ao vencedor, mas isso ainda não responde às perguntas decisivas da fase contratual: quem está obrigado a assinar, em qual documento, com quais cláusulas, a partir de quando o ajuste produz efeitos, quem suporta um risco e até quando o vínculo pode durar?

A sequência mental deste assunto é:

vencedor → convocação → formalização → conteúdo do contrato → divulgação e eficácia → garantia → alocação de riscos → prerrogativas públicas → duração.

Três distinções guiam todo o capítulo: seleção não é formalização; assinatura não é eficácia; prazo de execução não é prazo de vigência.

Corte de prova: este capítulo considera a legislação vigente em 6 de julho de 2026, data de publicação do Edital nº 1 do TCE-MA. Os valores monetários são os vigentes desde 1º de janeiro de 2026, conforme o Decreto nº 12.807/2025. Mudanças posteriores ao edital aparecem expressamente como pós-edital e não substituem a regra correspondente ao corte.

O núcleo legal são os arts. 89 a 114 da Lei nº 14.133/2021. A execução, a fiscalização cotidiana, as alterações e o restabelecimento detalhado do equilíbrio econômico-financeiro são aprofundados no assunto seguinte. Extinção, recebimento e pagamento vêm depois. Aqui entram apenas as pontes mínimas necessárias para entender o contrato que foi formado.

1. Do vencedor ao contrato: o vínculo não nasce por inércia

Ao fim da seleção, o objeto é atribuído ao vencedor. A partir dessa atribuição, ele ocupa a posição de adjudicatário e pode ser convocado para transformar o resultado do procedimento em vínculo contratual.

A Administração deve convocá-lo regularmente para, dentro do prazo e das condições definidos no edital:

• assinar o termo de contrato; ou
• aceitar ou retirar outro instrumento escrito admitido pela lei, chamado instrumento equivalente.

Se o convocado não cumprir a obrigação, perde o direito à contratação, sem prejuízo das sanções cabíveis. O prazo pode ser prorrogado uma única vez e por igual período, desde que o pedido seja feito durante o prazo original, venha justificado e seja aceito pela Administração.

Se, ao contrário, o prazo de validade da proposta terminar sem convocação, os licitantes ficam liberados dos compromissos assumidos. Assim, o vencedor convocado não pode abandonar a contratação sem consequência, nem a Administração manter a proposta vinculante indefinidamente.

1.1 Se o vencedor recusar, a Administração não pula direto para nova licitação

A lei preserva primeiro o resultado da seleção já realizada.

O caminho é:

1. convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para contratar nas condições propostas pelo vencedor;
2. se ninguém aceitar, convocá-los, ainda na ordem, para negociar preço melhor, mesmo que acima do preço do adjudicatário, observado o valor estimado e sua atualização prevista no edital;
3. frustrada a negociação, adjudicar e contratar nas condições ofertadas pelos remanescentes, respeitada a classificação.

Primeiro tenta-se preservar o negócio vencedor; depois, aproveitar a competição já realizada sem ultrapassar o limite econômico do procedimento.

A recusa injustificada do adjudicatário caracteriza descumprimento total da obrigação assumida, sujeita-o às penalidades e causa a perda imediata da garantia de proposta em favor do órgão ou entidade licitante. Essa consequência não se estende ao remanescente chamado apenas para a etapa de negociação.

1.2 E se um contrato já iniciado for rescindido?

A Administração pode convocar classificados da licitação original para concluir remanescente de obra, serviço ou fornecimento, observando os mesmos critérios de ordem, preservação das condições e negociação.

A Lei nº 14.770/2023 acrescentou um efeito orçamentário útil: eventual saldo a liquidar de despesa empenhada ou saldo inscrito em restos a pagar não processados — despesas empenhadas que ainda não passaram pela liquidação — pode ser aproveitado em favor da nova contratada. Se as convocações fracassarem, o saldo pode ser considerado disponibilidade efetiva para nova licitação, desde que haja vantagem para a Administração e seja mantido o objeto programado.

2. O que transforma a seleção em um contrato juridicamente identificável?

Os contratos regidos pela Lei nº 14.133/2021 submetem-se às próprias cláusulas e aos preceitos de direito público. Princípios da teoria geral dos contratos e regras de direito privado entram supletivamente, isto é, para preencher o que for compatível e não estiver resolvido pelo regime público.

Essa ordem preserva a vinculação ao procedimento, os poderes especiais da Administração, os controles, a publicidade e a relação econômica originalmente pactuada.

Todo contrato deve identificar, entre outros elementos:

• as partes e seus representantes;
• a finalidade;
• o ato que autorizou sua lavratura;
• o número do processo da licitação ou da contratação direta;
• a sujeição das partes à Lei nº 14.133/2021 e às cláusulas contratuais.

As condições de execução devem ser claras e precisas. Em licitação, o instrumento precisa ser coerente com edital + proposta vencedora. Na contratação direta, a referência é ato autorizador + proposta. O contrato não é uma oportunidade para redesenhar, depois da seleção, aquilo que serviu de base para a escolha do fornecedor.

2.1 Forma escrita, publicidade e controles antes de assinar ou prorrogar

Contratos e aditamentos — instrumentos que formalizam modificações do ajuste — devem ter forma escrita, integrar o processo que originou a contratação, ser divulgados e permanecer disponíveis ao público em sítio eletrônico oficial. A forma eletrônica é admitida se respeitar as exigências regulamentares.

O sigilo é exceção e somente cabe quando imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, nos termos da legislação de acesso à informação.

Há uma formalidade especial para contratos relativos a direitos reais sobre imóveis: eles devem ser formalizados por escritura pública lavrada em notas de tabelião, sem afastar a divulgação e a disponibilidade pública de seu teor.

Antes de formalizar ou prorrogar a vigência, a Administração deve:

1. verificar a regularidade fiscal do contratado;
2. consultar o Ceis;
3. consultar o Cnep;
4. emitir certidões negativas de inidoneidade, impedimento e débitos trabalhistas;
5. juntar os documentos ao processo.

O controle não termina na etapa que verifica se o fornecedor reúne condições para contratar: ele é renovado na formação e na prorrogação.

3. Cláusulas necessárias: o contrato precisa responder às perguntas da execução

O art. 92 lista cláusulas necessárias em todo contrato. Em vez de decorar dezenove incisos isolados, organize-os pelas perguntas que o instrumento precisa responder.

A reserva legal abrange pessoa com deficiência, reabilitado da Previdência Social e aprendiz, além de outras hipóteses previstas em normas específicas.

3.1 Foro e preparação para a ordem de serviço

A regra é cláusula que declare competente o foro da sede da Administração, inclusive quando a outra parte esteja domiciliada no exterior. A lei ressalva três situações internacionais:

• licitação internacional financiada por organismo financeiro internacional do qual o Brasil participe ou por agência estrangeira de cooperação;
• contratação de empresa estrangeira para equipamento fabricado e entregue no exterior, precedida de autorização do Chefe do Poder Executivo;
• aquisição feita por unidade administrativa sediada no exterior.

Conforme o objeto e o regime de execução, o contrato também deve prever um período anterior à ordem de serviço para verificar pendências, liberar áreas ou adotar providências necessárias ao início regular. É a ponte entre “contrato assinado” e “execução pronta para começar”.

4. Três mecanismos econômicos que não podem ser confundidos

Antes de chegar às garantias e aos riscos, é preciso distinguir três formas de lidar com mudanças econômicas.

Reajustamento em sentido estrito corrige a variação ordinária de preços por aplicação de índice. Todo contrato deve trazer índice de reajustamento, independentemente de sua duração, com data-base vinculada à data do orçamento estimado. Podem existir índices específicos ou setoriais diferentes para insumos diferentes.

Repactuação recompõe, por demonstração analítica, a variação dos custos de serviços contínuos com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra. Nos serviços contínuos sem essa característica, a regra é o reajustamento por índice. Em ambos os casos, deve-se respeitar o intervalo mínimo de um ano.

Restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro trata situações em que uma causa juridicamente relevante afeta a relação inicial entre encargos e contraprestação. O assunto seguinte aprofunda suas hipóteses; aqui importa saber que o contrato prevê prazo de resposta e que a matriz de riscos — cláusula que distribui previamente eventos e seus efeitos entre as partes — pode atribuir certos eventos a uma delas.

Outras regras do art. 92 ajudam a conectar o documento à execução:

• em obras e serviços de engenharia, a medição será mensal sempre que compatível com o regime de execução;
• nos serviços contínuos com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra, o prazo de resposta ao pedido de repactuação será preferencialmente de um mês, contado do fornecimento da documentação exigida;
• adimplemento, para essa disciplina, é a realização do evento contratual que autoriza a emissão do documento de cobrança: prestação do serviço, execução da obra, entrega do bem ou parcela, ou outro evento previsto no ajuste.

4.1 Projetos, software e outros resultados intelectuais

Quando a Administração contrata projetos ou serviços técnicos especializados, inclusive desenvolvimento de programas de computador (software) e documentação técnica associada, a regra é a cessão dos direitos patrimoniais relativos ao produto. Isso permite que a Administração utilize e altere o resultado em outras ocasiões sem nova autorização do autor.

Se a obra imaterial tecnológica não puder ser protegida por privilégio, a cessão alcança dados, documentos e elementos sobre concepção, desenvolvimento, fixação e aplicação da tecnologia.

A Administração pode dispensar a cessão quando a contratação envolver pesquisa e desenvolvimento científico, tecnológico ou de inovação, considerados os mecanismos da Lei nº 10.973/2004. Se posteriormente alterar o projeto, deve comunicar o autor e promover os registros cabíveis.

A regra é patrimonial; não autoriza concluir que a autoria intelectual desaparece.

5. Qual documento formaliza o ajuste — e quando ele se torna eficaz?

A regra é usar termo de contrato. A lei permite substituí-lo por outro instrumento escrito hábil — por exemplo, carta-contrato, nota de empenho, autorização de compra ou ordem de execução — apenas em duas hipóteses:

1. dispensa de licitação em razão do valor;
2. compra com entrega imediata e integral, sem obrigações futuras, inclusive assistência técnica, independentemente do valor.

Para a Lei nº 14.133/2021, entrega imediata é a realizada em até 30 dias da ordem de fornecimento. O prazo curto, sozinho, não basta: se houver manutenção, suporte, assistência técnica ou qualquer obrigação futura, a segunda hipótese de substituição não se aplica.

Mesmo quando o termo é substituído, as cláusulas do art. 92 incidem no que couber.

5.1 Instrumento equivalente não é contrato verbal

Contrato verbal com a Administração é nulo e não produz efeito, salvo a exceção legal para pequenas compras ou serviços de pronto pagamento. Em 2026, o teto atualizado dessa exceção é R$ 13.098,41.

Logo, instrumento equivalente continua sendo ajuste escrito. Não se confunde com a excepcional contratação verbal nem regulariza prestação executada sem cobertura contratual.

5.2 Assinatura e eficácia não são sinônimos

A divulgação no PNCP é condição indispensável para a eficácia do contrato e de seus aditamentos.

O contraste central é este:

assinatura formaliza o ajuste → divulgação no PNCP cumpre a condição legal de eficácia.

Na contratação urgente, o contrato produz efeitos desde a assinatura, mas continua sujeito à publicação nos mesmos prazos. A falta de publicação dentro do prazo leva à nulidade prevista no art. 94.

Há deveres adicionais de transparência:

• na inexigibilidade para profissional do setor artístico, a divulgação discrimina cachê, músicos ou banda, transporte, hospedagem, infraestrutura, logística e demais despesas específicas;
• em obras, a Administração divulga em sítio eletrônico oficial, em até 25 dias úteis após a assinatura, quantitativos e preços unitários e totais contratados e, em até 45 dias úteis após a conclusão, quantitativos executados e preços praticados.

6. Garantia contratual: quem decide exigir não é quem escolhe a modalidade

A garantia serve para proteger a Administração contra consequências do inadimplemento, mas ela não é automática. A autoridade competente decide, em cada contratação de obra, serviço ou fornecimento, se a exigirá; para isso, a exigência deve estar prevista no edital.

Uma vez exigida, a escolha da modalidade cabe, em regra, ao contratado:

Administração decide se haverá garantia → contratado escolhe a modalidade legal.

As modalidades são:

1. caução em dinheiro ou títulos da dívida pública: bens financeiros ficam vinculados à garantia;
2. seguro-garantia: uma seguradora cobre o fiel cumprimento das obrigações;
3. fiança bancária: banco ou instituição financeira autorizada pelo Banco Central do Brasil assume a garantia;
4. título de capitalização: título custeado por pagamento único, com resgate pelo valor total.

Dinheiro e títulos compartilham o mesmo inciso legal.

Em obras e serviços de engenharia, o edital pode exigir especificamente seguro-garantia com cláusula de retomada, como veremos adiante. Fora dessa hipótese, vale a escolha do contratado entre as modalidades admitidas.

Se o contratado optar por seguro-garantia, o edital deve conceder prazo mínimo de um mês, contado da homologação e anterior à assinatura, para prestação da garantia.

Se o contrato for suspenso por ordem ou inadimplemento da própria Administração, o contratado fica desobrigado de renovar a garantia ou de ajustar a cobertura do seguro até a ordem de reinício ou o adimplemento administrativo.

6.1 Como funciona o seguro-garantia

O documento emitido pela seguradora que registra a cobertura é a apólice. O valor pago pelo segurado para manter o seguro é o prêmio. O documento que altera ou atualiza condições da apólice é o endosso.

• a apólice deve vigorar por prazo igual ou superior ao contrato principal;
• se a vigência contratual mudar, a cobertura deve acompanhá-la mediante endosso;
• a cobertura continua em vigor mesmo que o contratado deixe de pagar o prêmio nas datas convencionadas;
• em execução ou fornecimento contínuo, a apólice pode ser substituída na renovação ou no aniversário, desde que sejam preservadas as condições e coberturas e não exista período descoberto.

O seguro cobre o fiel cumprimento das obrigações e também multas, prejuízos e indenizações decorrentes do inadimplemento.

6.2 Percentual: primeiro identifique a base, depois o teto

Em 2026, grande vulto significa valor estimado superior a R$ 261.968.421,04.

Não misture fases: a garantia de proposta pode chegar a 1% do valor estimado; a garantia contratual ordinária usa 5% ou, justificadamente, 10% do valor inicial; 30% exige engenharia de grande vulto, seguro-garantia e retomada.

A garantia é liberada ou restituída depois da fiel execução do contrato ou de sua extinção por culpa exclusiva da Administração. Se tiver sido prestada em dinheiro, será atualizada monetariamente.

Se a Administração entregar bens dos quais o contratado ficará depositário, o valor desses bens é acrescentado ao valor da garantia.

6.3 Cláusula de retomada: a seguradora pode terminar a obra

Em obra ou serviço de engenharia, o edital pode prever que, diante do inadimplemento do contratado, a seguradora assuma a execução e conclua o objeto.

Nesse modelo, a seguradora participa do contrato e dos aditivos como interveniente anuente, isto é, concorda formalmente com o ajuste e assume as obrigações que a lei lhe atribui. Ela pode acessar as instalações, acompanhar a execução, consultar auditorias técnicas e contábeis, pedir esclarecimentos ao responsável técnico e subcontratar total ou parcialmente a conclusão.

A consequência financeira depende da escolha feita diante do inadimplemento:

• se a seguradora assume e conclui o objeto, fica dispensada de pagar a importância segurada indicada na apólice;
• se não assume a execução, paga integralmente a importância segurada.

7. Matriz de riscos: transformar incerteza em responsabilidade contratual

O contrato pode antecipar eventos previsíveis ou presumíveis e dizer quem suportará seus efeitos.

Essa cláusula é a matriz de alocação de riscos. Ela pode atribuir um evento:

• ao setor público;
• ao setor privado;
• a ambos, de forma compartilhada.

A escolha deve considerar a natureza do risco, quem se beneficia da prestação relacionada e qual parte tem melhor capacidade para gerenciá-lo. Riscos com cobertura oferecida por seguradoras são preferencialmente transferidos ao contratado. A alocação também deve ser quantificada, porque o risco assumido influencia o custo estimado da contratação.

7.1 Matriz contratual não é o mapa de riscos do processo

O mapa de riscos acompanha o gerenciamento dos riscos da contratação ao longo do processo. A matriz de alocação de riscos é cláusula do ajuste que distribui efeitos econômicos e responsabilidades entre as partes.

A matriz deve refletir-se no contrato, especialmente nas hipóteses de restabelecimento do equilíbrio, na possibilidade de resolução por evento excessivamente oneroso ou impeditivo e nos seguros obrigatórios, cujo custo integra o preço.

A matriz é obrigatória em obras e serviços de grande vulto e nos regimes de contratação integrada e contratação semi-integrada. Nesses regimes, riscos supervenientes ligados à escolha da solução de projeto básico pelo contratado devem ser atribuídos a ele.

7.2 Assumir um risco tem consequência econômica

A matriz caracteriza o equilíbrio econômico-financeiro inicial em relação aos eventos alocados. Se o contrato e a matriz forem respeitados, as partes renunciam a pedir restabelecimento do equilíbrio pelos riscos que assumiram.

Isso não significa renúncia absoluta a qualquer reequilíbrio. O art. 103 preserva expressamente:

• alterações unilaterais determinadas pela Administração nas hipóteses legais;
• aumento ou redução, por legislação superveniente, dos tributos diretamente pagos pelo contratado em decorrência do contrato.

A matriz, portanto, reduz incerteza; não apaga as proteções legais do equilíbrio.

8. Prerrogativas públicas: poder contratual com limites econômicos

O regime de direito público confere à Administração poderes que um contratante privado comum não possui na mesma extensão. Ela pode:

1. modificar unilateralmente o contrato para adequá-lo ao interesse público, respeitados os direitos do contratado;
2. extingui-lo unilateralmente nos casos previstos em lei;
3. fiscalizar a execução;
4. aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial;
5. ocupar provisoriamente bens móveis e imóveis e utilizar pessoal e serviços vinculados ao objeto quando houver risco à prestação de serviço essencial ou necessidade de resguardar a apuração administrativa de faltas contratuais.

As cláusulas econômico-financeiras e monetárias, porém, não podem ser modificadas sem prévia concordância do contratado. Alteração unilateral lícita do objeto exige revisão das cláusulas econômicas para manter o equilíbrio.

A execução concreta desses poderes — fiscalização, alteração e eventual recomposição — é aprofundada no assunto seguinte.

9. Duração: primeiro classifique o contrato, depois procure o prazo

A Lei nº 14.133/2021 rompe com a ideia de que todo contrato precisa terminar no fim do exercício financeiro. A duração é a prevista no edital, mas a Administração deve verificar:

• disponibilidade de créditos orçamentários no momento da contratação e a cada exercício financeiro;
• previsão no Plano Plurianual quando a vigência ultrapassar um exercício financeiro.

Restos a pagar vinculados a contratos plurianuais não são cancelados automaticamente antes do encerramento da vigência. A proteção também alcança os saldos relacionados aos contratos rescindidos nas hipóteses dos §§ 8º e 9º do art. 90.

Antes de memorizar números, separe dois modelos:

Serviço ou fornecimento contínuo atende necessidade permanente ou prolongada da Administração. O interesse é manter a prestação ao longo do tempo.

Contrato por escopo exige a conclusão de uma prestação específica. O interesse é terminar um resultado definido, ainda que o cronograma precise ser ajustado.

Também não confunda:

• prazo de execução = tempo previsto para cumprir a prestação;
• prazo de vigência = período em que o vínculo contratual permanece em vigor.

9.1 Serviços e fornecimentos contínuos: cinco anos iniciais, dez com prorrogações

A vigência inicial pode chegar a cinco anos. Para isso, a autoridade deve atestar a vantagem econômica da contratação plurianual. No início da contratação e de cada exercício, a Administração volta a verificar a existência de créditos vinculados e a vantagem de manter o contrato.

Se faltarem créditos ou o ajuste deixar de ser vantajoso, a Administração pode optar pela extinção sem ônus prevista no art. 106, III. O § 1º determina que essa extinção ocorra apenas na próxima data de aniversário do contrato e estabelece uma proteção temporal de dois meses.

A redação legal é pouco intuitiva. Na esfera federal, a Orientação Normativa da Advocacia-Geral da União nº 98/2025 interpreta a regra assim: para a extinção sem ônus, deve-se garantir ao contratado prazo mínimo de dois meses para ciência, com observância da contagem do art. 183; a Administração federal pode extinguir antes do aniversário se assumir os ônus cabíveis na forma do art. 138, § 2º. Essa orientação é uma interpretação federal e não deve ser tratada como regulamento interno automático do TCE-MA.

As regras do art. 106 também alcançam aluguel de equipamentos e utilização de programas de informática.

Os contratos contínuos podem ser prorrogados sucessivamente até a vigência máxima de dez anos, desde que:

1. exista previsão no edital;
2. a autoridade ateste que condições e preços permanecem vantajosos;
3. a prorrogação seja formalizada antes do término da vigência.

A lei permite negociação com o contratado ou extinção sem ônus para qualquer das partes. A prorrogação não é automática.

9.2 Prazos especiais: o número só faz sentido depois da hipótese

O art. 108 não cria prazo decenal para toda contratação direta. Ele se restringe às hipóteses expressamente indicadas nas alíneas f e g do art. 75, IV, e nos incisos V, VI, XII e XVI do mesmo artigo.

No corte de 6 de julho de 2026, o inciso XVI ainda tratava da aquisição de insumos estratégicos para a saúde produzidos por fundação, nas condições legais.

Pós-edital: a Lei nº 15.471, de 20 de julho de 2026, publicada em 21 de julho e vigente desde a publicação, alterou o art. 75, XVI, para tratar de produtos estratégicos para a saúde fornecidos por produtores públicos por intermédio de fundação. Essa redação posterior deve ser reconhecida como atualização legislativa, mas não substitui silenciosamente a regra-base do edital.

O prazo indeterminado do art. 109 é excepcional: exige que a Administração seja usuária de serviço público oferecido em regime de monopólio e que comprove, a cada exercício, os créditos vinculados. Não é uma autorização genérica para qualquer serviço contínuo.

O prazo de até 35 anos do art. 110 também depende de requisito material: o investimento deve envolver benfeitorias permanentes realizadas exclusivamente às expensas do contratado e revertidas ao patrimônio da Administração ao final.

9.3 Contrato por escopo: o prazo acompanha a conclusão, mas a culpa continua importando

Se um contrato prevê a conclusão de escopo predefinido e o objeto não termina no período estipulado, a vigência é automaticamente prorrogada.

Se a não conclusão decorrer de culpa do contratado, ele será constituído em mora, isto é, atraso juridicamente imputável, e poderá sofrer sanções. A Administração também pode extinguir o contrato e adotar as medidas legais para continuar a execução. A prorrogação automática, portanto, não perdoa o atraso culposo.

9.4 Lei especial, fornecimento associado e sistemas estruturantes

Os prazos da Lei nº 14.133/2021 não excluem prazos próprios estabelecidos em lei especial.

Há contratos que reúnem a entrega inicial de um bem ou obra e uma etapa posterior de operação e manutenção. A lei chama esse modelo de fornecimento e prestação de serviço associado. Sua vigência máxima soma:

1. o prazo do fornecimento inicial ou da entrega da obra; e
2. o prazo de operação e manutenção, inicialmente limitado a cinco anos a partir do recebimento do objeto e prorrogável conforme o art. 107.

O art. 114 cria ainda uma regra própria para a operação continuada de sistemas estruturantes de tecnologia da informação, categoria legal cuja vigência contratual pode chegar a 15 anos.

10. Feche o assunto com cinco decisões, não com uma lista de números

Quando uma questão trouxer um contrato já selecionado, percorra esta ordem:

1. Formação: quem foi convocado e em qual condição?
2. Documento: termo de contrato é obrigatório ou cabe instrumento equivalente?
3. Eficácia: a divulgação no PNCP ocorreu no prazo?
4. Proteção econômica: há garantia? quem escolhe a modalidade? o evento pertence a qual parte na matriz?
5. Tempo: o contrato é contínuo, por escopo ou hipótese especial?

Os números então ganham endereço: 20/10 dias úteis pertencem à eficácia; 5%/10%/30%, às garantias; 5/10/15/35 anos, a regimes de duração diferentes.