Gestão aplicada da execução contratual

Um contrato pode estar juridicamente perfeito e, mesmo assim, ser mal executado. O problema prático é descobrir se a obrigação foi cumprida, com que evidência e qual providência cabe diante do resultado.

Considere um exemplo hipotético. Um serviço contínuo prevê que pelo menos 95% das demandas computáveis sejam concluídas no prazo. A contratada apresenta 97%, mas a fiscalização percebe que cinco demandas atrasadas foram excluídas sem base contratual. O ponto decisivo não é “qual planilha parece melhor”, e sim reconstruir uma cadeia verificável:

obrigação pactuada → critério de aferição → dado confiável → comparação com a meta → registro → correção ou encaminhamento competente

Esse é o modelo mental do assunto. Indicadores, preposto, fiscal, reuniões e sistemas só são úteis quando ajudam essa cadeia a funcionar.

Corte de prova: legislação vigente em 6 de julho de 2026, data do Edital nº 1 do TCE-MA. O Decreto nº 13.031/2026, publicado em 18 de junho de 2026, já integrava o corte. A IN nº 5/2017 e os Decretos nº 11.246/2022 e nº 13.031/2026 têm âmbito federal próprio; sua presença como referência de gestão não os transforma automaticamente em regulamento interno do TCE-MA.

1. O contrato precisa virar um padrão observável

A fiscalização não cria depois da execução o padrão que usará para julgar o serviço. Ela parte do que foi contratado: objeto, quantidade, qualidade, prazos, condições, critérios de medição, modelo de gestão e demais obrigações aplicáveis.

Por isso, toda boa aferição responde primeiro a quatro perguntas:

1. qual obrigação está sendo examinada?
2. qual fato demonstra cumprimento ou descumprimento?
3. de onde virá a evidência?
4. qual consequência o contrato associa ao resultado?

“Prestar serviço com qualidade” é uma obrigação pouco útil para aferição se o próprio instrumento não indicar como a qualidade será reconhecida. Já “concluir ao menos 95% das demandas computáveis em até quatro horas, segundo os registros do sistema, no período mensal” permite testar o resultado.

A ideia central é transformar uma obrigação em critério verificável, sem inventar exigência nova.

1.1 Indicador, meta e consequência não são a mesma coisa

Na linguagem de gestão de serviços, é comum separar três camadas:

• SLI: o indicador medido, como percentual de demandas concluídas no prazo;
• SLO: a meta esperada para esse indicador, como 95%;
• SLA: o compromisso de nível de serviço associado a consequências definidas para o atendimento ou o descumprimento.

Essas siglas ajudam a raciocinar, mas não substituem o contrato nem constituem, por si sós, categorias obrigatórias da Lei nº 14.133/2021.

No modelo federal de serviços, a IN nº 5/2017 usa o IMR como mecanismo que define níveis esperados de qualidade em bases compreensíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, com as correspondentes adequações de pagamento. O IMR não é sinônimo automático de SLA: ele é um instrumento normativamente previsto para aferição e eventual redimensionamento do pagamento no âmbito em que a IN se aplica.

1.2 A ficha mínima de um indicador

Um indicador auditável precisa permitir que outra pessoa reproduza a apuração. Antes de calcular, identifique:

A ordem importa. Primeiro se define quem entra na conta; depois se calcula. Alterar a população depois de conhecer o resultado compromete a confiabilidade da medição.

Um indicador simples de prazo pode ser expresso assim:

[ \text{Índice no prazo} = \frac{\text{demandas computáveis concluídas no prazo}} {\text{total de demandas computáveis}} \times 100 ]

Se 92 de 100 demandas computáveis ficaram no prazo, o índice é 92%.

Outro indicador frequente é a disponibilidade:

[ \text{Disponibilidade} = \frac{\text{tempo computável} - \text{indisponibilidade computável}} {\text{tempo computável}} \times 100 ]

A fórmula só é útil quando “tempo computável” e “indisponibilidade computável” já têm critérios definidos. Manutenção programada, indisponibilidade causada por terceiro ou período fora do horário contratado não podem ser excluídos por conveniência: a exclusão precisa encontrar fundamento no instrumento aplicável.

1.3 Média, percentil e valores extremos

Uma média pode esconder poucos eventos muito ruins. Por isso, alguns contratos usam percentis, isto é, pontos da distribuição que indicam até que valor determinada proporção das observações se encontra.

Se um relatório informa P95 de tempo de resposta, a leitura geral é que, segundo o método de cálculo adotado, 95% das observações ficaram naquele valor ou abaixo dele. Isso não significa que o pior evento tenha aquele tempo.

Há diferentes convenções para calcular percentis. Quando o instrumento define uma delas, a fiscalização deve aplicá-la de modo consistente; não se escolhe o método depois de ver qual resultado favorece uma conclusão.

2. Evidência: medir não é apenas receber um relatório

O dado apresentado pela contratada pode ser parte da prova, mas não se torna verdadeiro apenas porque foi colocado em uma planilha ou em um sistema. A fiscalização precisa avaliar se a evidência realmente demonstra o fato que se pretende provar.

Uma boa evidência tem, conforme a natureza do objeto, cinco propriedades:

• pertinência: prova o aspecto relevante da obrigação;
• origem identificável: permite saber de onde o dado veio;
• integridade: não foi alterada sem registro;
• temporalidade: corresponde ao período efetivamente medido;
• reprodutibilidade: outra pessoa consegue refazer a apuração a partir da base e da regra utilizadas.

Registros primários do sistema, testes reproduzíveis e documentos produzidos no momento do fato costumam exigir menos inferência do que uma captura de tela isolada ou uma declaração genérica. Isso não cria uma hierarquia absoluta: a força da prova depende do fato que se quer demonstrar e da qualidade concreta do registro.

2.1 Relatório derivado deve voltar à base

Imagine que o relatório mensal informe 97% de cumprimento. A pergunta de controle é: quais eventos formaram numerador e denominador?

A apuração deve permitir:

1. localizar a população original;
2. identificar cada exclusão e seu fundamento;
3. conferir datas, horários e estados dos eventos;
4. refazer o cálculo;
5. comparar o resultado reproduzido com o relatório apresentado.

Se um dado primário foi sobrescrito ou se o sistema permite editar resultados sem registrar autoria, data ou versão, a trilha de verificação fica enfraquecida. A digitalização, por si só, não garante integridade.

2.2 Amostragem: reduzir o volume sem perder o método

Nem todo contrato exige conferência integral de cada evento. A amostragem pode ser adequada quando a natureza do objeto e o modelo aplicável a admitirem, mas deve ter método documentado.

É preciso saber, no mínimo:

• qual é a população;
• qual é a unidade examinada;
• como os itens foram selecionados;
• quantos itens foram verificados;
• quais grupos, períodos ou unidades ficaram de fora;
• quais limites existem para generalizar a conclusão.

Uma seleção dirigida a eventos de maior risco é útil para encontrar problemas, mas não equivale automaticamente a uma amostra aleatória representativa da população. Também é inadequado deixar a seleção exclusivamente sob controle de quem será avaliado.

2.3 Sinais de que a métrica pode estar sendo distorcida

A fiscalização deve olhar além do percentual final. Merecem conferência, por exemplo:

• exclusões sem fundamento;
• mudança de categoria depois do evento;
• encerramento e reabertura usados para reiniciar prazo sem previsão;
• alteração do relógio ou do marco inicial;
• duplicidades eliminadas sem trilha;
• concentração de falhas em unidade, turno ou tipo de demanda que a média geral esconde;
• relatório derivado que diverge da base primária.

A resposta correta não é presumir fraude. É preservar os dados, reconstruir a regra, registrar a divergência e apurar o resultado correto.

3. Fiscal e preposto ocupam lados diferentes da execução

A Lei nº 14.133/2021 exige que a execução seja acompanhada e fiscalizada por um ou mais fiscais especialmente designados, ou por seus substitutos. O fiscal representa a Administração no acompanhamento; o preposto representa o contratado na execução.

Essa diferença resolve várias pegadinhas.

O art. 117 da Lei nº 14.133/2021 fornece o ciclo mínimo do fiscal: acompanhar → registrar → determinar a regularização necessária → informar tempestivamente o que ultrapassa sua competência.

Isso não autoriza o fiscal a:

• alterar objeto, preço, fórmula ou obrigação por comunicação informal;
• aplicar critério criado depois da execução;
• atestar prestação sem suporte;
• assumir a própria execução do serviço;
• decidir matéria reservada a gestor ou autoridade competente.

Terceiro contratado pode assistir e subsidiar a fiscalização com informações, mas não pode exercer atribuição própria e exclusiva de fiscal; a assistência também não elimina a responsabilidade do fiscal nos limites das informações recebidas.

3.1 O preposto é o canal da contratada, não um empregado da Administração

O art. 118 da Lei nº 14.133/2021 determina que o contratado mantenha preposto aceito pela Administração no local da obra ou do serviço para representá-lo na execução.

No modelo federal da IN nº 5/2017, o preposto deve ser formalmente designado antes do início da prestação, com poderes e deveres expressos. A Administração pode recusar sua indicação ou manutenção de forma justificada, e a contratada designa outro.

A lógica prática é:

Administração cobra o resultado → preposto recebe a comunicação → contratada dirige seus trabalhadores e organiza a resposta.

A IN nº 5/2017 veda ingerência que produza subordinação direta dos empregados da contratada. A regra é reportar-se ao preposto ou responsável indicado. Há exceção quando o próprio objeto prevê notificação direta para tarefas previamente descritas; essa exceção não autoriza transformar a Administração em gestora cotidiana da mão de obra da empresa.

A assinatura ou ciência do preposto em uma avaliação prova que ele tomou conhecimento. Ciência não significa concordância, nem transfere à empresa a avaliação que compete à fiscalização.

4. Acompanhamento é um ciclo contínuo

O relatório mensal é apenas uma fotografia consolidada. A boa gestão ocorre antes, durante e depois do fechamento do período.

4.1 Antes da primeira medição

A equipe precisa saber:

• quais obrigações são críticas;
• que fontes produzirão as evidências;
• quem terá acesso aos registros;
• quais relógios, marcos e períodos serão usados;
• quais exclusões são permitidas;
• quem recebe comunicações e quem decide cada tipo de matéria.

No modelo federal da IN nº 5/2017, a reunião inicial pode apresentar obrigações, mecanismos de fiscalização, estratégia de execução, método de aferição e sanções aplicáveis. A reunião organiza a execução; não altera livremente o contrato.

4.2 Durante a execução

O ciclo operacional pode ser memorizado assim:

observar → registrar → comunicar → corrigir → verificar → escalar

Um bom registro permite reconstruir o caminho. Deve ligar, de forma proporcional ao caso:

fato → obrigação → evidência → providência → responsável → prazo → resposta → resultado

Uma falha crítica não deve aguardar a reunião ordinária do mês seguinte apenas porque existe calendário de governança. A frequência do acompanhamento acompanha o risco do evento.

4.3 Nem todo evento é a mesma coisa

Uma solicitação normal de serviço não é, por si só, descumprimento. Um incidente que interrompe o serviço não é automaticamente infração sancionável. Uma não conformidade é uma divergência em relação ao padrão aplicável. Um pedido econômico da contratada é um pleito que exige instrução e decisão por quem tenha competência.

Classificar corretamente o evento evita aplicar o fluxo errado.

Em incidentes relevantes, também é útil separar:

contenção do impacto → restauração do serviço → solução definitiva → validação → análise de causa e prevenção, quando cabíveis

Restaurar provisoriamente o serviço não prova, por si só, que a causa foi eliminada.

4.4 Troca de fiscal ou preposto não apaga o histórico

A continuidade da fiscalização depende da memória do contrato. Em transições, devem ser preservados e transferidos, conforme o caso, medições em aberto, ocorrências, comunicações, pedidos, riscos, acessos necessários, evidências e critérios utilizados.

Mudar a pessoa responsável não reinicia prazos nem transforma pendência antiga em assunto novo. Da mesma forma, credenciais que perderam finalidade devem ser revogadas segundo os controles aplicáveis.

5. Um mesmo fato pode abrir trilhas diferentes

Esta é uma das distinções mais importantes do assunto.

Imagine que uma parcela do serviço fique abaixo do nível contratado. A mesma ocorrência pode exigir respostas distintas:

Essas trilhas se relacionam, mas não são sinônimas.

A correção rápida não apaga necessariamente o registro da ocorrência. O redimensionamento do pagamento previsto no modelo de medição não é automaticamente multa. E a existência de possível infração não autoriza o fiscal a aplicar sanção fora de sua competência ou sem o processo exigido.

No IMR federal, a IN nº 5/2017 admite redimensionar o pagamento conforme indicadores previamente estabelecidos quando os resultados, atividades, qualidade ou recursos exigidos não forem entregues como pactuado. A própria norma admite que outros mecanismos de avaliação coexistam e trata separadamente as sanções cabíveis.

5.1 Encaminhar não é silenciar

O art. 123 da Lei nº 14.133/2021 impõe à Administração o dever de decidir explicitamente solicitações e reclamações relacionadas à execução, salvo requerimentos manifestamente impertinentes, meramente protelatórios ou sem interesse para a boa execução.

Salvo prazo legal ou contratual específico, depois de concluída a instrução, a Administração tem um mês para decidir, admitida prorrogação motivada por igual período.

O fiscal que recebe um pedido fora de sua competência não deve decidir por conveniência nem deixá-lo parado: registra, instrui no que lhe cabe e encaminha tempestivamente.

6. O modelo federal de 2026 e o Contratos.gov.br

O Decreto nº 13.031/2026 instituiu o Sistema Contratos.gov.br no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional e alterou o Decreto nº 11.246/2022.

No regime federal alcançado pelo decreto, o modelo interno de gestão deve conter, no mínimo:

• responsáveis pelas atividades de gestão e fiscalização e seus substitutos;
• forma de comunicação entre Administração e contratada, por seus representantes e pelo preposto;
• método de avaliação da conformidade;
• prazos para respostas a determinados pedidos econômicos;
• procedimentos para sanções, redimensionamentos do valor reconhecido e extinção.

O sistema organiza registros; ele não substitui gestor, fiscal, preposto, critério contratual ou autoridade competente. O próprio decreto exige que os órgãos e entidades assegurem a integridade dos dados e das informações nele registrados.

Para a prova, mantenha a fronteira: esse é um modelo federal vigente no corte. O decreto não torna o Contratos.gov.br automaticamente obrigatório ao TCE-MA.

7. Aplicação integrada: refazendo a medição

Volte ao exemplo inicial.

O contrato hipotético exige que 95% das demandas computáveis sejam concluídas no prazo. Houve 100 demandas no período. A contratada excluiu cinco atrasos sem base contratual e, com isso, apresentou aproximadamente 97%: 92 demandas no prazo entre 95 que manteve no denominador.

A fiscalização deve seguir a cadeia:

1. obrigação: meta de 95% das demandas computáveis no prazo;
2. população: 100 demandas, porque as cinco exclusões não têm fundamento;
3. evidência: registros primários dos eventos e regra contratual de contagem;
4. cálculo reproduzido: 92 ÷ 100 = 92%;
5. registro: documentar as exclusões indevidas, a memória de cálculo e a divergência;
6. comunicação: cientificar o preposto e receber a manifestação da contratada;
7. correção: exigir a regularização que caiba na execução e no relatório;
8. efeito financeiro: aplicar somente o mecanismo previamente previsto no contrato, se houver;
9. escalonamento: encaminhar eventual matéria sancionatória, alteração contratual ou decisão fora da competência do fiscal.

Observe o que não cabe fazer: aceitar a exclusão porque melhora o indicador; criar depois uma tolerância; transformar redimensionamento em multa; alterar o contrato por e-mail; ou dirigir pessoalmente os empregados da contratada para “compensar” o atraso.

8. Fechamento: as perguntas que resolvem o caso

Diante de qualquer problema de execução, percorra estas perguntas na ordem:

1. Qual obrigação contratual está em jogo?
2. Qual critério transforma essa obrigação em algo verificável?
3. Qual é a população, a fonte e a regra de exclusão dos dados?
4. A evidência permite reproduzir a conclusão?
5. Quem pode registrar, corrigir, representar e decidir?
6. O efeito é correção, medição do valor, decisão administrativa ou possível responsabilização?

Se essas seis respostas estiverem claras, indicadores, SLA, IMR, fiscal, preposto e sistemas deixam de ser peças soltas e passam a formar um único mecanismo de controle da execução.