Poder Legislativo: estrutura, funcionamento, atribuições, processo legislativo, fiscalização contábil, financeira e orçamentária e CPIs

1. O mapa que organiza os arts. 44 a 75

Uma questão diz que o Congresso pode sustar um ato do Executivo. Outra pergunta quem julga as contas do Presidente. Uma terceira atribui a uma comissão de inquérito poder para decretar busca domiciliar. Antes de decorar artigos, separe quatro funções do Legislativo:

1. representar e deliberar — Câmara e Senado formam o Congresso;
2. legislar — cada espécie normativa segue iniciativa, votação e participação presidencial próprias;
3. controlar e fiscalizar — o Congresso exerce controle político e controle externo, este com auxílio do TCU;
4. investigar — comissões, especialmente as CPIs, apuram fatos sem exercer jurisdição.

Em prova, pergunte nesta ordem: quem age? qual instrumento usa? há quórum especial? o Presidente participa? Isso transforma uma lista extensa em um sistema.

Corte de prova: 6 de julho de 2026, data do Edital nº 1 do TCE/MA. A EC nº 139/2026 já vigorava e alterou o art. 75. Até a revisão deste capítulo, em 9 de setembro de 2026, não foi promulgada emenda constitucional posterior; o marco exigível pela prova continua sendo o corte do edital.

Parte I — Estrutura e funcionamento

2. Congresso, Câmara e Senado — arts. 44 a 46

O Poder Legislativo federal é exercido pelo Congresso Nacional, composto por Câmara dos Deputados e Senado Federal. Como existem duas Casas, o sistema é bicameral.

A diferença entre elas nasce do que representam:

• Câmara → representa o povo; eleição pelo sistema proporcional;
• Senado → representa os Estados e o Distrito Federal; eleição pelo princípio majoritário.

Na Câmara, a representação por Estado e pelo Distrito Federal é proporcional à população, definida por lei complementar, com mínimo de 8 e máximo de 70 Deputados; cada Território elege 4.

No Senado, cada Estado e o Distrito Federal elegem 3 Senadores, cada um com 2 suplentes, para mandato de 8 anos. A renovação ocorre de quatro em quatro anos, alternadamente por 1/3 e 2/3.

2.1 Legislatura, mandato e sessão legislativa

Legislatura é o ciclo de quatro anos de atividade parlamentar. O mandato de Deputado também dura quatro anos; o de Senador dura oito, atravessando duas legislaturas.

Sessão legislativa é o ciclo anual de trabalhos. Não a confunda com legislatura nem com mandato.

3. Como se decide — art. 47

Salvo regra constitucional específica, cada Casa e suas comissões deliberam pela maioria dos votos, desde que esteja presente a maioria absoluta de seus membros.

A Constituição distingue, portanto:

• quórum de presença — quantos precisam estar presentes;
• quórum de aprovação — quantos votos favoráveis são necessários.

Maioria absoluta significa mais da metade do número total de membros, não dos presentes.

Antes de aplicar o art. 47, verifique se há quórum especial. Neste capítulo, por exemplo: PEC exige 3/5 em dois turnos em cada Casa; lei complementar exige maioria absoluta; a autorização da Câmara do art. 51, I, exige 2/3.

4. Quando o Congresso se reúne — art. 57

A sessão legislativa ordinária ocorre, na Capital Federal:

• de 2 de fevereiro a 17 de julho;
• de 1º de agosto a 22 de dezembro.

Se a data cair em sábado, domingo ou feriado, passa para o primeiro dia útil seguinte. A sessão não será interrompida sem aprovação do projeto de LDO.

No primeiro ano da legislatura, cada Casa realiza sessões preparatórias para posse e eleição da Mesa. O mandato da Mesa é de 2 anos, vedada a recondução ao mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente. A Mesa do Congresso é presidida pelo Presidente do Senado.

Câmara e Senado reúnem-se em sessão conjunta, entre outros casos, para inaugurar a sessão legislativa, elaborar o regimento comum, receber o compromisso do Presidente e do Vice e deliberar sobre veto.

A convocação extraordinária segue as hipóteses do § 6º. Em urgência ou interesse público relevante, as iniciativas previstas no inciso II dependem de aprovação da maioria absoluta de cada Casa. Na sessão extraordinária, delibera-se sobre a matéria da convocação, ressalvada a inclusão constitucional de medidas provisórias em vigor.

5. Comissões — art. 58

As comissões distribuem o trabalho parlamentar por matéria ou finalidade e podem ser permanentes ou temporárias. Na composição das Mesas e comissões, assegura-se, tanto quanto possível, representação proporcional dos partidos ou blocos.

Conforme sua competência, uma comissão pode discutir e votar projeto que dispense Plenário — salvo recurso de 1/10 dos membros da Casa —, realizar audiência pública, convocar Ministro, receber petições e reclamações, solicitar depoimentos e apreciar programas e planos.

No recesso funciona uma Comissão Representativa do Congresso, preservada, quanto possível, a proporcionalidade partidária.

Parte II — Atribuições: descubra primeiro quem é o órgão competente

6. Arts. 48, 49, 51 e 52: a divisão que evita trocas

A Constituição usa quatro caixas:

O erro típico é acertar o ato, mas atribuí-lo ao órgão errado.

6.1 Art. 48 — Congresso legislando com sanção

O art. 48 reúne matérias sobre as quais o Congresso dispõe por lei, como: sistema tributário; PPA, LDO e orçamento; operações de crédito e dívida; efetivo das Forças Armadas; planos de desenvolvimento; território e bens da União; anistia; organização administrativa e judiciária; cargos e funções; Ministérios; telecomunicações; matéria financeira, cambial e monetária; moeda e subsídio dos Ministros do STF.

A ideia central é a produção legislativa com participação presidencial, ao contrário dos arts. 49, 51 e 52.

6.2 Art. 49 — Congresso agindo sozinho

Nas competências exclusivas, não há sanção. Entre as mais relevantes, o Congresso:

• resolve definitivamente sobre atos internacionais gravosos e exerce autorizações constitucionais relativas a guerra, paz e ausência do Presidente e do Vice por mais de 15 dias;
• aprova estado de defesa e intervenção federal, autoriza estado de sítio e decreta calamidade pública nacional nas hipóteses constitucionais;
• susta atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou da delegação legislativa;
• fixa subsídios parlamentares e do Presidente, Vice e Ministros;
• julga as contas anuais do Presidente e fiscaliza atos do Executivo;
• escolhe 2/3 dos membros do TCU;
• aprecia concessões de rádio e televisão, aprova iniciativas nucleares, autoriza referendo e convoca plebiscito;
• exerce as autorizações constitucionais sobre recursos em terras indígenas e sobre alienação ou concessão de terras públicas acima de 2.500 hectares.

“Sustar” no art. 49, V, não é poder geral de anular qualquer ato administrativo: o dispositivo mira atos normativos que ultrapassem os limites ali descritos.

7. Art. 50: fiscalização por informação

Câmara, Senado ou qualquer de suas comissões podem convocar para prestar pessoalmente informações sobre assunto determinado:

• Ministro de Estado;
• titular de órgão diretamente subordinado à Presidência;
• Presidente do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços.

A ausência sem justificativa adequada importa crime de responsabilidade.

As Mesas da Câmara e do Senado podem encaminhar pedidos escritos de informação às mesmas autoridades. Recusa, informação falsa ou falta de resposta em 30 dias também pode caracterizar crime de responsabilidade.

A diferença é útil: convocação pessoal pode partir da Casa ou comissão; pedido escrito parte das Mesas.

8. Câmara e Senado — arts. 51 e 52

8.1 Câmara

Compete privativamente à Câmara, entre outros atos:

• autorizar, por 2/3 de seus membros, a instauração de processo contra Presidente, Vice-Presidente e Ministros de Estado nas hipóteses constitucionais;
• tomar as contas do Presidente se não forem apresentadas ao Congresso em 60 dias após a abertura da sessão legislativa;
• elaborar regimento, organizar seus serviços e eleger membros do Conselho da República.

8.2 Senado

O Senado concentra funções de julgamento político, aprovação de autoridades e disciplina financeira. Compete-lhe, entre outros pontos:

• processar e julgar Presidente e Vice nos crimes de responsabilidade;
• julgar, nas hipóteses constitucionais, Ministros do STF, membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, Procurador-Geral da República e Advogado-Geral da União;
• aprovar previamente autoridades, inclusive Ministros do TCU indicados pelo Presidente;
• autorizar operações financeiras externas e disciplinar limites de dívida, crédito e garantias;
• suspender a execução de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF;
• elaborar regimento, organizar seus serviços e avaliar periodicamente o Sistema Tributário Nacional.

Nos julgamentos dos incisos I e II, preside o Presidente do STF; a condenação exige 2/3 do Senado e produz, no plano político, perda do cargo e inabilitação por oito anos para função pública, sem prejuízo das sanções judiciais.

A sequência presidencial que mais cai é: Câmara autoriza; Senado processa e julga crime de responsabilidade.

Parte III — Deputados e Senadores: proteção funcional e limites

9. Imunidades — art. 53

A imunidade material protege Deputados e Senadores, civil e penalmente, por suas opiniões, palavras e votos. A jurisprudência do STF relaciona a proteção ao exercício da função parlamentar; não é licença para qualquer conduta privada.

Desde a expedição do diploma, não podem ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos vão em 24 horas à Casa respectiva, que decide sobre a prisão pela maioria de seus membros.

Recebida denúncia por crime ocorrido após a diplomação, o STF comunica a Casa. Por iniciativa de partido nela representado e maioria dos membros, a Casa pode sustar a ação até a decisão final. O pedido deve ser apreciado em 45 dias improrrogáveis; a sustação suspende a prescrição enquanto durar o mandato.

O art. 53 ainda protege informações ligadas ao mandato, condiciona a incorporação às Forças Armadas a licença da Casa e mantém as imunidades no estado de sítio, salvo suspensão nas condições constitucionais e por 2/3 da Casa.

10. Incompatibilidades, perda e afastamentos — arts. 54 a 56

O art. 54 evita conflitos entre mandato e interesses ou vínculos incompatíveis.

Desde o diploma, há proibições relativas a contratos com determinadas entidades públicas — salvo cláusulas uniformes — e a cargos ou empregos remunerados nessas entidades.

Desde a posse, somam-se vedações como dirigir empresa favorecida por contrato público, ocupar certas funções de livre exoneração, patrocinar causa de interesse das entidades indicadas e acumular mais de um cargo ou mandato eletivo.

O art. 55 prevê perda do mandato por violação das incompatibilidades, quebra de decoro, faltas no limite constitucional, perda ou suspensão de direitos políticos, decisão da Justiça Eleitoral e condenação criminal transitada em julgado.

• incisos I, II e VI → perda decidida pela Casa, por maioria absoluta;
• incisos III a V → perda declarada pela Mesa.

Em ambos os grupos há ampla defesa.

O art. 56, por outro lado, indica situações em que não há perda. Entre elas estão a investidura nos cargos ali enumerados, inclusive chefe de missão diplomática temporária, e licença por doença ou, sem remuneração, para interesse particular por até 120 dias por sessão legislativa. O suplente é convocado nas hipóteses constitucionais; vaga sem suplente gera eleição se faltarem mais de 15 meses para o fim do mandato.

Parte IV — CPI: investigar não é julgar

11. Criação: minoria qualificada, fato e tempo

A CPI é comissão temporária de investigação. Sua criação exige cumulativamente:

1. requerimento de 1/3 dos membros da Câmara ou do Senado;
2. fato determinado;
3. prazo certo.

Ela pode existir em uma só Casa ou, em conjunto, como CPMI. Preenchidos os requisitos, a criação é garantia da minoria parlamentar e não fica sujeita a aprovação discricionária da maioria.

12. Poderes investigatórios e reserva de jurisdição

A Constituição confere à CPI poderes de investigação próprios das autoridades judiciais. Isso amplia meios de prova, mas não transforma a comissão em órgão jurisdicional.

Com fundamentação e pertinência com o fato investigado, a jurisprudência do STF admite, por deliberação da própria comissão, medidas como quebra de sigilo bancário e fiscal, acesso a dados telefônicos pretéritos, requisição de documentos e realização de oitivas. A quebra de sigilo precisa ser motivada no momento da deliberação.

Já a reserva de jurisdição mantém certas medidas exclusivamente nas mãos do Judiciário. A comissão não pode decretar diretamente, por exemplo:

• interceptação telefônica em curso;
• busca e apreensão domiciliar;
• prisão preventiva ou temporária;
• indisponibilidade de bens.

Prisão em flagrante é situação diferente de decretação de prisão cautelar.

O depoente conserva direitos fundamentais: advogado, silêncio diante de risco de autoincriminação, direito de não produzir prova contra si e proteção contra constrangimento ilegal.

A comissão não condena. Se for o caso, suas conclusões seguem ao Ministério Público para promoção das responsabilidades cabíveis.

13. Prazo certo não significa prorrogação automática

A Lei nº 1.579/1952 admite prorrogação dentro da legislatura nos termos do art. 5º, § 2º.

No MS 40.799, em 26 de março de 2026, o Plenário do STF rejeitou a prorrogação da CPMI do Instituto Nacional do Seguro Social. A maioria entendeu que a continuidade além do prazo inicialmente fixado era decisão interna do Congresso.

Logo, o direito da minoria à criação da CPI não produz, por si só, direito automático à prorrogação.

Parte V — Processo legislativo: do impulso inicial à norma

14. Primeiro entenda o fluxo — art. 59

O processo legislativo pode ser lido como:

iniciativa → deliberação → revisão entre as Casas, quando cabível → sanção ou veto, quando cabível → promulgação.

O art. 59 inclui emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. A espécie normativa define quais etapas efetivamente existem.

15. Emenda constitucional — art. 60

Podem apresentar PEC:

• pelo menos 1/3 dos membros da Câmara ou do Senado;
• Presidente da República;
• mais da metade das Assembleias Legislativas, cada uma por maioria relativa.

Não se emenda a Constituição durante intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio.

A aprovação exige 3/5 dos membros, em dois turnos em cada Casa. A emenda é promulgada pelas Mesas da Câmara e do Senado: não há sanção presidencial.

Não será objeto de deliberação proposta tendente a abolir:

• forma federativa de Estado;
• voto direto, secreto, universal e periódico;
• separação dos Poderes;
• direitos e garantias individuais.

Matéria de PEC rejeitada ou prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.

16. Iniciativa das leis e iniciativa popular — art. 61

Leis complementares e ordinárias podem ser propostas, conforme a Constituição, por parlamentar ou comissão, Presidente da República, STF, Tribunais Superiores, Procurador-Geral da República e cidadãos.

Algumas matérias são de iniciativa privativa do Presidente, como determinados temas de efetivos militares, cargos e remuneração na administração federal, servidores, Ministérios e organização administrativa.

A iniciativa popular federal exige projeto apresentado à Câmara, subscrito por pelo menos:

• 1% do eleitorado nacional;
• distribuído em 5 Estados ou mais;
• com no mínimo 0,3% dos eleitores de cada um.

17. Medida provisória — art. 62

A medida provisória nasce de relevância e urgência, é editada pelo Presidente com força de lei e vai imediatamente ao Congresso.

Há matérias vedadas, entre elas: nacionalidade e direitos políticos; direito penal e processos penal e civil; organização do Judiciário e do Ministério Público; PPA, LDO e orçamento, salvo a exceção constitucional; sequestro de ativos; matéria reservada a lei complementar; e matéria já aprovada pelo Congresso e pendente de sanção ou veto.

Se a medida instituir ou aumentar imposto, salvo as exceções constitucionais relativas a importação, exportação, produtos industrializados, operações financeiras e imposto extraordinário de guerra, só produzirá efeitos no exercício seguinte se for convertida em lei até o último dia do ano em que foi editada.

A medida vale por 60 dias, prorrogáveis uma vez por mais 60; a contagem se suspende no recesso. Após 45 dias sem apreciação, entra em regime de urgência, sucessivamente, em cada Casa. A votação começa na Câmara e passa antes por comissão mista.

É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida rejeitada ou que tenha perdido eficácia por prazo. Em regra, decreto legislativo disciplina as relações jurídicas decorrentes; se não for editado em 60 dias, as relações constituídas durante a vigência permanecem por ela regidas. Se o projeto de conversão alterar o texto original, a medida provisória permanece integralmente em vigor até a sanção ou o veto do projeto.

18. Art. 63: emenda não permite aumentar qualquer despesa

Não se admite aumento da despesa prevista:

• em projetos de iniciativa exclusiva do Presidente, ressalvadas as exceções do art. 166;
• em projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara, Senado, Tribunais Federais e Ministério Público.

Esse limite é importante porque a possibilidade de emendar um projeto não elimina a reserva constitucional de iniciativa.

19. Urgência e revisão entre as Casas — arts. 64 e 65

Projetos de lei de iniciativa do Presidente, do STF e dos Tribunais Superiores iniciam a discussão e votação na Câmara.

Se o Presidente pedir urgência para projeto de sua iniciativa, Câmara e Senado têm, cada um sucessivamente, até 45 dias para se manifestar. Ultrapassado o prazo, sobrestam-se as demais deliberações da Casa, salvo as de prazo constitucional. Emendas do Senado voltam à Câmara, que tem 10 dias para apreciá-las. Esses prazos não correm no recesso nem se aplicam a projetos de código.

Fora ou dentro desse regime, a lógica da revisão é simples:

• revisora aprova → segue para sanção ou promulgação;
• revisora rejeita → arquiva;
• revisora emenda → volta à Casa iniciadora.

20. Sanção, veto e promulgação — art. 66

Sanção é a concordância presidencial. O Presidente dispõe de 15 dias úteis; silêncio nesse prazo produz sanção.

Veto decorre de inconstitucionalidade ou contrariedade ao interesse público. Pode ser total ou parcial, mas o parcial só alcança texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea. Os motivos são comunicados ao Presidente do Senado em 48 horas.

O veto é apreciado em sessão conjunta dentro de 30 dias e só é rejeitado pela maioria absoluta dos Deputados e dos Senadores.

Promulgação atesta formalmente a existência da lei. Nos casos previstos no art. 66, se o Presidente não promulgar em 48 horas, a função passa ao Presidente do Senado e, se este também não agir em igual prazo, ao Vice-Presidente do Senado.

21. Reapresentação, lei delegada e lei complementar — arts. 67 a 69

Projeto de lei rejeitado pode voltar na mesma sessão legislativa mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas. Compare com a PEC, que não pode ser reapresentada na mesma sessão quando rejeitada ou prejudicada.

A lei delegada é elaborada pelo Presidente após delegação solicitada ao Congresso, formalizada por resolução. Não se delegam competências exclusivas do Congresso ou privativas das Casas, matéria reservada a lei complementar, organização do Judiciário e Ministério Público, nacionalidade e direitos indicados no art. 68, nem planos e orçamentos. Se a resolução mandar o Congresso apreciar o projeto, a votação é única e não admite emendas.

A lei complementar exige maioria absoluta.

Parte VI — Fiscalização contábil, financeira e orçamentária

22. O desenho do controle — art. 70

A fiscalização alcança dimensões contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, considerando legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas.

Ela funciona por dois circuitos:

• controle externo — a cargo do Congresso, com auxílio do TCU;
• controle interno — mantido de forma integrada pelos três Poderes.

O dever de prestar contas é material: alcança qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens ou valores públicos, ou assuma obrigação pecuniária em nome da União.

23. Congresso e TCU — art. 71

O Congresso é titular do controle externo; o Tribunal o auxilia, mas possui competências próprias dadas diretamente pela Constituição.

Entre elas, o TCU:

• aprecia as contas anuais do Presidente e emite parecer prévio em 60 dias;
• julga contas dos administradores e demais responsáveis;
• aprecia, para registro, admissões de pessoal e concessões iniciais de aposentadoria, reforma e pensão, com as ressalvas constitucionais;
• realiza inspeções e auditorias, fiscaliza transferências, presta informações, aplica sanções, determina correções e representa sobre irregularidades;
• pode sustar a execução de ato impugnado se a ilegalidade não for corrigida.

A diferença-chave: o Tribunal aprecia as contas do Presidente; o Congresso julga.

Em contratos, a sustação cabe diretamente ao Congresso. Se Congresso ou Executivo não tomarem as medidas em 90 dias, o Tribunal decide a respeito.

Decisões que imputem débito ou multa têm eficácia de título executivo, isto é, constituem base para cobrança judicial da obrigação.

24. Despesa não autorizada — art. 72

Diante de indícios de despesa não autorizada, a comissão mista do art. 166, § 1º, segue um fluxo:

1. pede esclarecimentos à autoridade — 5 dias;
2. se ausentes ou insuficientes, pede pronunciamento conclusivo ao TCU — 30 dias;
3. se o Tribunal considerar a despesa irregular e houver risco de dano irreparável ou grave lesão à economia pública, a comissão pode propor ao Congresso sua sustação.

Os prazos não são números isolados: marcam a sequência autoridade → análise técnica → decisão política.

25. Composição do TCU — art. 73

O Tribunal tem 9 Ministros, sede no Distrito Federal e jurisdição nacional.

Os Ministros devem ter mais de 35 e menos de 70 anos, idoneidade moral e reputação ilibada, notórios conhecimentos nas áreas indicadas pela Constituição e mais de 10 anos de função ou atividade profissional que exija esses conhecimentos.

A escolha é dividida:

• 1/3 pelo Presidente da República, com aprovação do Senado; duas dessas vagas alternam entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, a partir de lista tríplice;
• 2/3 pelo Congresso Nacional.

26. Controle interno — art. 74

Os Poderes mantêm sistema integrado de controle interno para:

1. avaliar metas do PPA, programas e orçamentos;
2. comprovar legalidade e avaliar eficácia e eficiência da gestão;
3. controlar operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União;
4. apoiar o controle externo.

Quem atua no controle interno e conhece irregularidade ou ilegalidade deve dar ciência ao TCU, sob pena de responsabilidade solidária.

Cidadão, partido político, associação e sindicato também podem denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal, na forma da lei.

27. Art. 75 após a EC nº 139/2026

No corte do edital, o art. 75 já qualificava os Tribunais de Contas como instituições permanentes e essenciais ao exercício do controle externo.

As normas da seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal e dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. A Constituição veda sua extinção, criação ou instalação.

Os Tribunais de Contas estaduais são integrados por 7 Conselheiros.

28. Como reconstruir o assunto na prova

Em vez de decorar uma página final de pegadinhas, reconstrua a resposta:

• órgão: Congresso, Câmara, Senado, comissão ou Tribunal de Contas?
• função: legislar, controlar, investigar ou julgar politicamente?
• procedimento: há Casa iniciadora e revisora, sanção/veto ou competência sem Presidente?
• quórum/prazo: a Constituição trouxe número próprio ou vale a regra geral do art. 47?

Esse raciocínio é o mapa; os quóruns e prazos são pontos dentro dele.