Constituição Federal: arts. 23, 170, 225 e 231

1. Quatro artigos distantes, quatro perguntas que se conectam

Os quatro dispositivos aparecem em partes diferentes da Constituição, mas podem ser estudados por uma mesma lógica: quem deve agir, qual valor constitucional está protegido e quais limites condicionam a atuação.

• Art. 23: quem executa tarefas públicas compartilhadas entre os entes federativos?
• Art. 170: quais valores orientam a atividade econômica?
• Art. 225: quem tem direito ao meio ambiente equilibrado e quem deve protegê-lo?
• Art. 231: quais direitos a Constituição reconhece aos povos indígenas e qual é o regime das terras tradicionalmente ocupadas?

Essa organização evita quatro listas isoladas. O art. 23 distribui atuação material; o art. 170 condiciona a economia; o art. 225 transforma a proteção ambiental em direito e dever; e o art. 231 combina proteção territorial, cultural e ambiental.

Corte de prova: 6 de julho de 2026, data do Edital nº 1 do TCE/MA. A leitura abaixo usa o texto constitucional e a jurisprudência aplicáveis nessa data. No art. 231, isso exige considerar tanto o Tema 1031 do STF quanto o julgamento de 2025 sobre a Lei nº 14.701/2023, sem incorporar alterações processuais posteriores ao corte.

2. Art. 23: competência comum é tarefa compartilhada, não legislação concorrente

O art. 23 atribui à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios uma competência comum, predominantemente material ou administrativa: todos recebem deveres de atuação concreta.

Isso é diferente da competência legislativa concorrente do art. 24. Ali, o problema é quem pode produzir normas; no art. 23, o problema central é quem deve atuar materialmente.

A presença dos municípios é uma distinção de alto rendimento: eles participam do art. 23, mas não aparecem no caput do art. 24.

2.1 O que os quatro entes devem fazer

Os doze incisos podem ser compreendidos por blocos, sem perder a literalidade.

Proteção institucional e cultural. Compete aos entes:

• zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
• proteger documentos, obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, monumentos, paisagens naturais notáveis e sítios arqueológicos;
• impedir a evasão, destruição e descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
• proporcionar meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação.

Observe a diferença entre proteger o patrimônio e impedir sua evasão, destruição ou descaracterização: são incisos distintos.

Proteção social. Também é competência comum:

• cuidar da saúde e da assistência pública e proteger e garantir os direitos das pessoas com deficiência;
• promover programas de construção de moradias e melhorar as condições habitacionais e de saneamento básico;
• combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos.

Ambiente, produção e recursos. Os entes devem ainda:

• proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
• preservar florestas, fauna e flora;
• fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;
• registrar, acompanhar e fiscalizar, em seus territórios, as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais.

No último caso, os verbos são registrar, acompanhar e fiscalizar. A competência comum não transforma todos os entes em proprietários dos recursos nem desloca, por si só, competências dominiais e legislativas previstas em outros artigos.

Trânsito. Por fim, compete aos quatro entes estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

2.2 Cooperação federativa

O parágrafo único determina que leis complementares fixem normas para a cooperação entre União, estados, Distrito Federal e municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

A lógica é simples:

competência comum → responsabilidade compartilhada → necessidade de coordenação.

Ter vários entes competentes não significa que todos devam praticar os mesmos atos de forma desordenada.

3. Art. 170: liberdade econômica dentro de uma ordem constitucional

O art. 170 não escolhe entre mercado e proteção social. Ele combina valores que devem coexistir.

A ordem econômica é fundada em:

• valorização do trabalho humano;
• livre iniciativa.

Sua finalidade é assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social.

Esse desenho ajuda a entender por que a Constituição protege simultaneamente propriedade privada e função social da propriedade, livre concorrência e defesa do consumidor, atividade econômica e meio ambiente.

3.1 Os nove princípios

A ordem econômica observa:

1. soberania nacional;
2. propriedade privada;
3. função social da propriedade — o exercício da propriedade integra uma ordem constitucional que também lhe atribui finalidade social;
4. livre concorrência — proteção do ambiente concorrencial;
5. defesa do consumidor;
6. defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos, serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
7. redução das desigualdades regionais e sociais;
8. busca do pleno emprego — a palavra constitucional é “busca”, não garantia de desemprego zero;
9. tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sede e administração no País.

A relação entre propriedade privada e função social é especialmente importante: uma não apaga a outra. Ambas são princípios expressos.

3.2 Livre exercício da atividade econômica

O parágrafo único assegura a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.

A estrutura é de regra e exceção:

• regra: não se exige autorização pública apenas porque alguém pretende exercer atividade econômica;
• exceção: a lei pode prever hipóteses em que a autorização é necessária.

Logo, livre iniciativa não significa imunidade à legislação ambiental, sanitária, urbanística ou a outras limitações constitucionalmente legítimas.

4. Art. 225: direito ambiental e dever compartilhado

O art. 225 começa atribuindo a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, qualificado como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.

Ao mesmo tempo, impõe o dever de defendê-lo e preservá-lo:

• ao Poder Público;
• à coletividade;
• para as presentes e futuras gerações.

Há, portanto, uma dimensão intergeracional: a Constituição não olha apenas para o uso presente dos recursos ambientais.

4.1 Oito incumbências do Poder Público

O § 1º transforma o dever geral em tarefas concretas.

I — processos ecológicos. Preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas.

II — patrimônio genético. Preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético.

III — espaços especialmente protegidos. Definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos. Sua alteração e supressão somente podem ocorrer através de lei, e é vedada utilização que comprometa a integridade dos atributos que justificam a proteção.

A exigência de lei recai expressamente sobre alteração e supressão. Não transforme isso em afirmação de que toda criação de espaço protegido depende necessariamente de lei.

IV — impacto ambiental. Exigir, na forma da lei, estudo prévio de impacto ambiental, com publicidade, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente.

Os três gatilhos são: potencial de significativa degradação, estudo prévio e publicidade.

V — risco ambiental. Controlar produção, comercialização e emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.

VI — educação ambiental. Promover educação ambiental em todos os níveis de ensino e conscientização pública para a preservação do meio ambiente.

VII — fauna e flora. Proteger fauna e flora, vedadas, na forma da lei, práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem extinção de espécies ou submetam animais a crueldade.

O § 7º estabelece uma exceção condicionada para determinadas práticas desportivas que utilizem animais: devem constituir manifestações culturais na forma constitucional, estar registradas como bem de natureza imaterial do patrimônio cultural brasileiro e ser regulamentadas por lei específica que assegure o bem-estar dos animais. A exceção não é autorização genérica para práticas cruéis.

VIII — regime fiscal favorecido. Manter, na forma de lei complementar, regime fiscal favorecido para biocombustíveis e hidrogênio de baixa emissão de carbono, destinado a assegurar tributação inferior à dos combustíveis fósseis e diferencial competitivo nos termos constitucionais.

Esse inciso foi incluído pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e já integrava o texto no corte.

4.2 Mineração, sanções e reparação

Quem explora recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

Além disso, condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitam pessoas físicas ou jurídicas a:

• sanções penais;
• sanções administrativas;

independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

As três consequências podem coexistir. A Constituição não diz que uma esfera substitui automaticamente as demais.

4.3 Patrimônio nacional, terras indisponíveis e usinas nucleares

O § 4º qualifica como patrimônio nacional:

• Floresta Amazônica brasileira;
• Mata Atlântica;
• Serra do Mar;
• Pantanal Mato-Grossense;
• Zona Costeira.

Essa qualificação impõe regime especial de proteção e não transfere, por si só, a propriedade de todas as áreas à União.

O § 5º torna indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.

O § 6º determina que usinas que operem com reator nuclear tenham sua localização definida em lei federal; sem essa definição, não podem ser instaladas.

5. Art. 231: direitos originários e um regime territorial próprio

O art. 231 reconhece aos povos indígenas:

• organização social;
• costumes;
• línguas;
• crenças;
• tradições;
• direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam.

“Originário” significa que o direito territorial não nasce da decisão administrativa de demarcar. À União compete demarcar as terras, protegê-las e fazer respeitar todos os bens indígenas.

A demarcação identifica e delimita juridicamente uma situação protegida pela própria Constituição; ela não funciona como compra, concessão ou criação do direito territorial.

5.1 O que torna uma terra tradicionalmente ocupada

O § 1º reúne quatro elementos, considerados segundo usos, costumes e tradições da comunidade. São terras:

1. habitadas em caráter permanente;
2. utilizadas para atividades produtivas;
3. imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários ao bem-estar;
4. necessárias à reprodução física e cultural.

Tradicionalidade, portanto, não se reduz ao ponto onde existem moradias. O próprio texto incorpora atividades produtivas, recursos ambientais e reprodução física e cultural.

5.2 Posse permanente, usufruto e indisponibilidade

As terras destinam-se à posse permanente dos povos indígenas, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.

Não é propriedade privada comum. As terras tradicionalmente ocupadas são bens da União e, pelo § 4º do art. 231:

• as terras são inalienáveis — não podem ser transferidas como propriedade comum;
• as terras são indisponíveis — não podem ser livremente destinadas ou negociadas;
• os direitos sobre elas são imprescritíveis — não se extinguem pelo simples decurso do tempo.

5.3 Recursos hídricos e minerais

O aproveitamento de recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, e a pesquisa e lavra das riquezas minerais em terras indígenas somente podem ser efetivados com:

1. autorização do Congresso Nacional;
2. oitiva das comunidades afetadas;
3. participação dessas comunidades nos resultados da lavra, na forma da lei.

Ouvir a comunidade não substitui a autorização do Congresso; são requisitos distintos.

5.4 Remoção dos povos indígenas

A regra é a vedação da remoção dos grupos indígenas de suas terras.

A Constituição admite exceções restritas:

• em caso de catástrofe ou epidemia que coloque a população em risco, a remoção pode ocorrer ad referendum do Congresso Nacional;
• no interesse da soberania do País, exige-se deliberação prévia do Congresso Nacional.

Em qualquer hipótese, deve ser garantido o retorno imediato logo que cesse o risco.

5.5 Nulidade de atos e benfeitorias de boa-fé

O § 6º considera, em regra, nulos e extintos, sem efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras referidas no art. 231 ou a exploração das riquezas naturais do solo, dos rios e lagos nelas existentes.

Há ressalva de relevante interesse público da União, segundo o que dispuser lei complementar. A nulidade também não gera, em regra, direito a indenização ou ação contra a União, salvo, na forma da lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé. Benfeitorias, aqui, são obras ou melhorias realizadas no imóvel.

O § 7º afasta das terras indígenas o regime do art. 174, §§ 3º e 4º, relativo ao favorecimento da organização da atividade garimpeira em cooperativas.

6. Marco temporal: Tema 1031, Lei nº 14.701/2023 e o corte de 2026

Esse ponto exige cronologia porque a regra constitucional foi objeto de disputa legislativa e judicial.

6.1 Tema 1031

No Tema 1031, o STF fixou, entre outros pontos, que:

• a demarcação é procedimento declaratório do direito originário territorial;
• a posse tradicional indígena é distinta da posse civil e deve ser identificada pelos elementos do art. 231, § 1º;
• a proteção constitucional dos direitos originários independe de marco temporal em 5 de outubro de 1988 e da configuração de conflito físico ou controvérsia judicial persistente naquela data;
• as terras de ocupação tradicional são de posse permanente da comunidade, com usufruto exclusivo nos termos constitucionais;
• as terras são públicas, inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas são imprescritíveis;
• a ocupação tradicional é compatível com a tutela constitucional do meio ambiente.

O acórdão — a decisão colegiada do Tribunal — de mérito foi publicado em 15 de fevereiro de 2024.

6.2 A Lei nº 14.701/2023 e o julgamento de 2025

Depois do julgamento do Tema 1031, a Lei nº 14.701/2023 passou a disciplinar reconhecimento, demarcação, uso e gestão de terras indígenas. Partes vetadas foram promulgadas e o art. 4º tentou condicionar a tradicionalidade à ocupação existente na data da promulgação da Constituição, reproduzindo a lógica do marco temporal.

No julgamento conjunto da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 87 e das Ações Diretas de Inconstitucionalidade nºs 7.582, 7.583 e 7.586, concluído em dezembro de 2025, o STF declarou inconstitucional a expressão que fixava a data da promulgação da Constituição e também os §§ 2º, 3º e 4º do art. 4º da lei, reafirmando a incompatibilidade do marco temporal com o art. 231.

Situação no corte de 6 de julho de 2026: o mérito de 2025 já havia sido julgado. Embargos de declaração contra essa decisão tiveram julgamento iniciado em junho de 2026 e estavam suspensos por pedido de vista; a retomada ocorreria depois do corte. Portanto, para esta prova, não se deve tratar o marco temporal como regra constitucional válida nem antecipar ajustes decididos somente após 6 de julho de 2026.

7. Como os quatro artigos se encontram

As conexões ajudam a resolver questões sem decorar quatro capítulos independentes.

Ao resolver uma alternativa, faça três perguntas: qual artigo está sendo acionado, quem é o sujeito constitucional e qual condição ou exceção foi trocada? Esse método cobre os erros mais frequentes sem exigir uma segunda lista de “pegadinhas”.