Desapropriação

1. A propriedade pode ser retirada, mas não por simples vontade administrativa

Imagine uma situação hipotética: o Município precisa de um terreno particular para construir um hospital. A finalidade pública, sozinha, não faz o imóvel mudar de dono. É preciso responder, em ordem:

1. existe fundamento jurídico para retirar a propriedade?
2. quem tem competência para declarar e promover a desapropriação?
3. qual bem será atingido?
4. qual procedimento deve ser seguido?
5. como será calculada e paga a indenização?
6. o caso segue o regime ordinário ou alguma exceção constitucional?

Desapropriação é a intervenção estatal pela qual um bem ou direito é transferido compulsoriamente para o expropriante ou para o beneficiário juridicamente autorizado, com fundamento em finalidade pública ou social e mediante o procedimento previsto em lei.

A transferência é compulsória porque não depende da concordância do proprietário. Ao mesmo tempo, não é confisco como regra: o art. 5º, XXIV, da Constituição protege o expropriado com justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvadas as exceções estabelecidas pela própria Constituição.

A aquisição decorrente da desapropriação é tratada como originária. Por isso, os ônus e direitos que incidiam sobre o bem não acompanham o imóvel como se houvesse uma compra comum: em regra, passam a recair sobre o preço da indenização. Esse deslocamento é a sub-rogação no preço, prevista no art. 31 do Decreto-Lei nº 3.365/1941.

Corte jurídico: este capítulo considera legislação e jurisprudência pertinentes ao edital em 6 de julho de 2026, data do Edital nº 1 do TCE/MA.

1.1. Primeiro contraste: desapropriação não é toda intervenção na propriedade

O critério mais útil é perguntar se a propriedade muda de titular.

A desapropriação, portanto, retira a titularidade. Restrições ao uso, ocupações transitórias e requisições podem afetar intensamente o proprietário sem produzir essa transferência.

2. Quem legisla, quem desapropria e quem recebe o bem são perguntas diferentes

A Constituição atribui à União competência privativa para legislar sobre desapropriação (art. 22, II). Isso não significa que somente a União possa executar uma desapropriação.

O Decreto-Lei nº 3.365/1941 permite desapropriação, nos termos da legislação, pela:

• União;
• estados;
• Distrito Federal;
• municípios.

A declaração de utilidade pública pode ser feita por decreto do Presidente da República, governador ou prefeito. O Poder Legislativo também pode tomar a iniciativa da desapropriação; nessa hipótese, cabe ao Executivo praticar os atos necessários à efetivação.

A separação mental é:

legislar sobre desapropriação → União

declarar e executar a desapropriação → depende do regime e do ente competente

2.1. Expropriante, expropriado e beneficiário

Expropriante é quem promove juridicamente a retirada compulsória. Expropriado é o titular atingido. Beneficiário é quem recebe a destinação jurídica ou econômica do bem; ele não precisa coincidir com o ente que editou o ato declaratório.

O art. 3º do Decreto-Lei nº 3.365/1941 permite que promovam desapropriação, mediante autorização expressa em lei ou contrato:

• concessionários, permissionários, autorizatários e arrendatários;
• entidades públicas;
• entidades que exerçam funções delegadas do poder público;
• contratado pelo poder público para determinadas obras e serviços de engenharia nos regimes previstos na lei.

Na última hipótese, o edital deve disciplinar responsabilidades, orçamento e distribuição de riscos do procedimento expropriatório. A delegação permite promover atos de desapropriação dentro da autorização; não transfere competência legislativa.

A possibilidade de o beneficiário não ser o próprio ente aparece também na Lei nº 4.132/1962: bens desapropriados por interesse social podem ser vendidos ou locados a quem esteja em condições de lhes dar a destinação social prevista.

3. O que pode ser desapropriado

O art. 2º do Decreto-Lei nº 3.365/1941 parte de fórmula ampla: mediante declaração de utilidade pública, todos os bens podem ser desapropriados. A regra alcança imóveis e outros bens ou direitos suscetíveis de apropriação e valoração, observadas as limitações legais.

Há duas situações que merecem atenção.

3.1. Espaço aéreo e subsolo

A desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo somente se torna necessária quando sua utilização provocar prejuízo patrimonial ao proprietário do solo.

Logo, o simples uso público do espaço aéreo ou do subsolo não cria automaticamente necessidade de desapropriação: o dano patrimonial ao titular do solo é o ponto de conexão legal.

3.2. Bens públicos

A lei estabelece uma direção federativa específica:

• a União pode desapropriar bens de estados, Distrito Federal e municípios;
• os estados podem desapropriar bens municipais.

Nessas hipóteses, exige-se autorização legislativa. A autorização pode ser dispensada quando a desapropriação decorrer de acordo entre os entes federativos que fixe as respectivas responsabilidades financeiras pelas indenizações.

Não transforme essa regra em autorização inversa: o Decreto-Lei não concede, por exemplo, poder geral ao Município para desapropriar bem estadual ou federal.

4. O fundamento determina o regime

Nem toda desapropriação nasce da mesma finalidade nem é paga da mesma forma. O primeiro grande divisor é entre o regime ordinário e as hipóteses constitucionais especiais.

4.1. Necessidade ou utilidade pública

O Decreto-Lei nº 3.365/1941 disciplina a desapropriação por utilidade pública. Seu rol inclui, entre outras finalidades:

• segurança nacional e defesa do Estado;
• socorro público em calamidade;
• salubridade;
• exploração ou conservação de serviços públicos;
• abertura, conservação e melhoramento de vias;
• planos de urbanização;
• edifícios públicos;
• preservação de monumentos, arquivos, paisagens e locais relevantes.

Para a prova, a utilidade desse rol é reconhecer que a desapropriação se liga a uma destinação pública prevista em lei, e não a mera preferência administrativa.

4.2. Interesse social

A Lei nº 4.132/1962 trata de hipóteses voltadas à justa distribuição da propriedade, ao condicionamento de seu uso ao bem-estar social, à habitação, à produção e a outras destinações sociais legalmente previstas.

Nesse regime, o expropriante dispõe de dois anos, contados da decretação, para efetivar a desapropriação e iniciar as providências de aproveitamento do bem.

Reforma agrária também é desapropriação por interesse social, mas possui regime constitucional e processual próprio, estudado adiante. Não se deve importar automaticamente para ela todas as regras de pagamento da Lei nº 4.132/1962.

5. Procedimento regular: declarar não é tomar a propriedade

No exemplo do hospital, identificar o terreno e declarar sua utilidade pública não transfere o domínio. A declaração inaugura a fase expropriatória e permite preparar a execução amigável ou judicial.

O fluxo básico é:

declaração → avaliação e oferta → acordo ou ação judicial → pagamento e atos de transferência

5.1. Declaração e caducidade

A declaração delimita o bem e a finalidade expropriatória. Na desapropriação por utilidade pública, o decreto caduca se a desapropriação não for efetivada por acordo nem judicialmente proposta dentro de cinco anos.

Depois da caducidade, o mesmo bem só pode ser objeto de nova declaração após um ano.

Na desapropriação por interesse social regida pela Lei nº 4.132/1962, o prazo é de dois anos.

5.2. Oferta ao proprietário

O art. 10-A do Decreto-Lei nº 3.365/1941 exige que o Poder Público notifique o proprietário e lhe apresente oferta de indenização. A notificação contém o ato declaratório, a descrição do bem, o valor ofertado e a informação de que o proprietário dispõe de 15 dias para aceitar ou rejeitar.

O silêncio vale como rejeição, não como aceitação tácita.

Se a oferta for aceita e o pagamento realizado, lavra-se acordo apto ao registro imobiliário. Se houver rejeição ou silêncio, o Poder Público pode seguir para a via judicial.

5.3. O que o juiz discute na ação expropriatória

O art. 9º do Decreto-Lei nº 3.365/1941 impede que o Judiciário, no processo de desapropriação, decida se estão ou não presentes os casos de utilidade pública. Isso não torna o ato estatal imune a controle jurídico.

No próprio processo expropriatório, o núcleo da controvérsia recai especialmente sobre vícios do processo judicial e sobre o preço; outras questões seguem a via processual adequada.

6. Posse provisória não é propriedade definitiva nem preço final

Se houver urgência e depósito da quantia legalmente exigida, o juiz pode permitir que o expropriante entre no bem antes do encerramento da discussão sobre o preço. Essa entrada antecipada é a imissão provisória na posse.

A alegação de urgência:

• não pode ser renovada;
• obriga o expropriante a requerer a imissão dentro de 120 dias.

Perdido esse prazo, a imissão provisória não será concedida com base naquela alegação.

A distinção é decisiva:

imissão provisória → permite posse antecipada

transferência definitiva → consolida a propriedade conforme os atos jurídicos aplicáveis

indenização final → pode continuar em discussão

6.1. Depósito e levantamento

O depósito do preço fixado por sentença à disposição do juízo é considerado pagamento prévio da indenização.

Mesmo discordando do valor oferecido, arbitrado ou fixado, o desapropriado pode, cumpridos os requisitos legais, levantar até 80% do depósito.

Há hipótese especial no art. 34-A: se o expropriado concordar por escrito com a aquisição vinculada à imissão provisória, a decisão concessiva da posse implica aquisição da propriedade pelo expropriante, e o proprietário pode levantar 100% do depósito. Essa concordância não significa renúncia ao direito de discutir o preço.

7. Indenização justa: o patrimônio retirado precisa ser economicamente recomposto

No regime ordinário, a Constituição exige indenização justa, prévia e em dinheiro. O Decreto-Lei nº 3.365/1941 repete que o pagamento do preço será prévio e em dinheiro.

Justa não significa aceitar obrigatoriamente a primeira oferta estatal. Significa buscar correspondência econômica com o patrimônio retirado segundo os critérios jurídicos de avaliação. O valor da indenização é contemporâneo à avaliação.

Na composição do preço, a legislação considera elementos pertinentes ao valor do bem e disciplina também as benfeitorias — obras ou melhoramentos incorporados ao imóvel:

• benfeitorias necessárias feitas depois da desapropriação são atendidas;
• benfeitorias úteis feitas depois dela são atendidas quando autorizadas pelo expropriante.

Os direitos de terceiros não desaparecem sem consequência: em regra, os ônus que recaíam sobre o bem são sub-rogados no preço.

Se a decisão final fixar indenização superior à oferta, o saldo devido pela Fazenda Pública, quando for o caso, observa o regime constitucional de pagamento do art. 100 da Constituição. O art. 15-B do Decreto-Lei nº 3.365/1941 trata separadamente dos juros moratórios ligados ao atraso no pagamento final. Não confunda essa mora com os juros compensatórios da imissão prévia.

7.1. Juros compensatórios: não use a fórmula antiga como automatismo

Na imissão prévia na posse, se houver diferença real entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem fixado na sentença, podem incidir juros compensatórios de até 6% ao ano sobre a diferença eventualmente apurada, contados da imissão, sem juros compostos.

A lei atual liga esses juros apenas à compensação de lucros cessantes comprovadamente sofridos.

Eles não incidem nas indenizações das desapropriações-sanção fundadas no descumprimento da função social previstas nos arts. 182, § 4º, III, e 184 da Constituição.

Portanto, três ideias devem ficar separadas: não são automáticos; o teto legal é 6% ao ano; é preciso haver lucros cessantes comprovados.

8. O meio de pagamento muda conforme o fundamento constitucional

A regra geral é dinheiro, mas a própria Constituição cria regimes especiais.

8.1. Desapropriação urbanística sancionatória

O Município pode exigir adequado aproveitamento de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado em área incluída no plano diretor e submetida a lei específica.

A Constituição impõe medidas sucessivas:

1. parcelamento ou edificação compulsórios;
2. IPTU progressivo no tempo;
3. desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública.

O Estatuto da Cidade permite chegar à desapropriação depois de cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem cumprimento da obrigação de parcelar, edificar ou utilizar.

Os títulos da dívida pública:

• dependem de prévia aprovação do Senado Federal;
• são resgatáveis em até dez anos;
• são pagos em parcelas anuais, iguais e sucessivas;
• preservam o valor real da indenização e os juros legais.

O regime é sancionatório justamente porque reage ao descumprimento do dever de dar adequado aproveitamento à propriedade urbana. Não se pode pular diretamente para a desapropriação em títulos.

8.2. Reforma agrária

Compete à União desapropriar, por interesse social para fins de reforma agrária, imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social.

A terra é indenizada de forma prévia e justa em TDA, com preservação do valor real. Os títulos são resgatáveis em até 20 anos, a partir do segundo ano de emissão. As benfeitorias úteis e necessárias são indenizadas em dinheiro.

A Constituição protege contra essa modalidade:

• pequena e média propriedade rural, definidas em lei, quando o proprietário não possuir outra;
• propriedade produtiva.

A função social rural só é cumprida quando a propriedade atende simultaneamente aos quatro grupos de requisitos do art. 186:

1. aproveitamento racional e adequado;
2. utilização adequada dos recursos naturais e preservação ambiental;
3. observância das normas trabalhistas;
4. exploração que favoreça o bem-estar de proprietários e trabalhadores.

O procedimento judicial é disciplinado pela Lei Complementar nº 76/1993, em contraditório especial de rito sumário. A ação deve ser proposta dentro de dois anos da publicação do decreto declaratório.

8.3. Expropriação do art. 243: a exceção sem indenização

As propriedades rurais e urbanas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou exploração de trabalho escravo, na forma da lei, são expropriadas sem qualquer indenização ao proprietário.

A Constituição destina esses imóveis à reforma agrária e a programas de habitação popular.

Não confunda esse regime com reforma agrária comum:

reforma agrária do art. 184 → indenização em TDA + dinheiro para benfeitorias úteis e necessárias

expropriação do art. 243 → nenhuma indenização

9. Desapropriação indireta: quando o procedimento regular foi atropelado

Agora altere o exemplo. Em vez de declarar, ofertar e pagar, o Poder Público ocupa o terreno particular e o incorpora irreversivelmente a uma obra pública.

A desapropriação indireta não é uma modalidade regular à escolha da Administração. Ela descreve o apossamento ou incorporação do bem a finalidade pública sem a observância regular do procedimento expropriatório e sem o pagamento prévio devido.

Quando o bem já foi incorporado ao patrimônio público de modo que a restituição não seja juridicamente viável, a tutela do proprietário tende a se resolver em indenização. O art. 35 do Decreto-Lei nº 3.365/1941 reforça essa lógica ao determinar que bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser reivindicados, resolvendo-se em perdas e danos a ação procedente.

Para reconhecer a situação, procure:

1. apossamento pelo Poder Público;
2. falta de procedimento expropriatório regular;
3. destinação pública do bem;
4. incorporação que inviabilize a restituição;
5. pretensão indenizatória do proprietário.

Mera limitação administrativa, servidão ou ocupação temporária não se convertem automaticamente em desapropriação indireta.

9.1. Tema 1019 do STJ

A antiga Súmula 119 do STJ foi construída sob o Código Civil de 1916 e enunciava prescrição em 20 anos.

No Tema Repetitivo 1019, o STJ fixou que o prazo prescricional aplicável à desapropriação indireta, na hipótese em que o Poder Público realizou obras no local ou atribuiu natureza de utilidade pública ou de interesse social ao imóvel, é de 10 anos, conforme o parágrafo único do art. 1.238 do Código Civil de 2002.

A cautela de prova é simples: não transforme a antiga referência de 20 anos em regra atual absoluta; leia a hipótese delimitada pela tese repetitiva.

10. Desapropriação por zona: a obra pode justificar uma área maior que seu traçado exato

O art. 4º do Decreto-Lei nº 3.365/1941 permite que a declaração alcance:

1. área contígua necessária ao desenvolvimento da obra;
2. zonas que se valorizarem extraordinariamente em consequência da realização do serviço.

A declaração de utilidade pública precisa incluir essas áreas e distinguir quais são indispensáveis à continuação da obra e quais se destinam à revenda.

No primeiro caso, a ampliação territorial serve à própria execução. No segundo, a lei permite alcançar a valorização extraordinária produzida pelo investimento público.

Isso continua sendo desapropriação, com transferência da propriedade e observância do regime expropriatório. Não se confunde com contribuição de melhoria, que é tributo e não transfere propriedade.

11. Roteiro de aplicação

Diante de uma questão, resolva nesta ordem:

1. qual é o fundamento? Necessidade/utilidade pública, interesse social ou hipótese constitucional especial?
2. quem está atuando? Não confunda competência da União para legislar com competência executória.
3. o ato declaratório apenas iniciou o procedimento ou já houve transferência? Declaração, posse e domínio são momentos diferentes.
4. qual é o regime de pagamento? Dinheiro, títulos da dívida pública, TDA ou nenhuma indenização?
5. há prazo específico? Cinco anos na utilidade pública; dois anos no interesse social da Lei nº 4.132/1962; 15 dias para a oferta; 120 dias para requerer imissão após urgência; dois anos para a ação de reforma agrária.
6. o Poder Público seguiu o procedimento? Se houve apossamento e incorporação sem a via regular, examine desapropriação indireta.
7. a área é contígua à obra ou valorizada extraordinariamente por ela? Verifique desapropriação por zona.