Fiscalização de emendas parlamentares: IN TCE/MA nº 82/2025

1. Primeiro entenda o problema de controle

Imagine um município que recebe um recurso ligado a uma emenda parlamentar. Meses depois, alguém pergunta: de qual emenda veio o dinheiro, quem o executou, em que foi gasto e quem recebeu o benefício final?

Se o portal só mostra um valor global, há alguma publicidade, mas ainda pode ser impossível reconstruir o caminho do recurso. É essa diferença que organiza a IN nº 82/2025:

• transparência torna as informações visíveis e acessíveis;
• rastreabilidade permite ligar os registros e reconstruir o percurso do recurso.

O modelo mental é:

A norma exige que esse percurso possa ser acompanhado antes, durante e depois da execução. Por isso, ela combina quatro movimentos:

1. preparar a instituição e os sistemas;
2. divulgar previamente os dados da emenda;
3. registrar a execução de forma que cada etapa permaneça ligada à origem;
4. fiscalizar e, se aparecerem certos problemas, aprofundar a apuração.

Esse encadeamento é mais útil do que decorar dez artigos isolados.

2. O que a norma alcança e qual é o corte do edital

O Edital nº 1 — TCE/MA, de 6 de julho de 2026, cobra expressamente a IN nº 82/2025. O edital também admite a avaliação de alterações legislativas que tenham entrado em vigor até a data de sua publicação.

A IN nº 82 foi aprovada em 10 de dezembro de 2025, publicada em 15 de dezembro de 2025 e entrou em vigor nessa publicação. O texto oficial possui 10 artigos, distribuídos em 6 capítulos, sem anexos.

O art. 1º define o objeto da norma: fiscalização, acompanhamento e julgamento das emendas abrangidas. Ele alcança:

• emendas parlamentares estaduais;
• emendas parlamentares municipais; e
• transferências voluntárias decorrentes dessas emendas.

A terceira hipótese não transforma toda transferência voluntária em emenda parlamentar. O vínculo com uma emenda estadual ou municipal abrangida pela norma é indispensável.

O mesmo artigo exige transparência, rastreabilidade e observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

2.1. A IN nº 84/2026 não substitui a nº 82

A IN nº 84/2026, publicada em 8 de abril de 2026, criou disciplina própria para a certificação de transparência e rastreabilidade nas transferências especiais, chamadas de emendas PIX. Seu texto não declara alteração da IN nº 82 e afirma que suas regras se aplicam sem prejuízo das demais obrigações de transparência, prestação de contas e envio de informações previstas em outras normas.

Para este item do edital, portanto, estude a literalidade e a lógica dos arts. 1º a 10 da IN nº 82. Não restrinja seu alcance às transferências especiais e não importe para ela requisitos específicos da IN nº 84.

3. O que o Tribunal precisa conseguir enxergar

O art. 2º traduz transparência e rastreabilidade em seis competências do TCE/MA. O Tribunal deve conseguir seguir o recurso da origem ao beneficiário final e verificar se os registros, os sistemas e os atos administrativos preservam esse vínculo.

Dois cuidados evitam extrapolações:

• a natureza privada de uma entidade sem fins lucrativos não afasta a fiscalização quando ela é beneficiária de recursos decorrentes de emenda;
• conta intermediária, conta de passagem ou saque em espécie é prática que o Tribunal deve verificar. A IN não diz que a simples ocorrência prove automaticamente desvio, dano ou crime.

A exigência contábil do inciso V é uma peça da rastreabilidade: receitas e despesas devem carregar identificadores que permitam ligá-las à emenda. Um portal bonito, sem esse nexo contábil, não resolve o problema central.

4. Antes da execução: três preparações diferentes

A norma cuida de três objetos que podem parecer a mesma coisa, mas não são:

1. plano de ação institucional — adequa o órgão ou entidade;
2. dados e plano de trabalho da emenda — explicam o que será executado;
3. sistemas e governança da informação — permitem registrar e publicar o percurso do recurso.

4.1. Plano de ação institucional: art. 3º

O TCE/MA determinará aos órgãos e entidades sujeitos ao seu controle que apresentem plano de ação detalhado, no prazo que o próprio Tribunal fixar. A IN não estabelece aqui um número geral de dias.

Esse plano deve conter, no mínimo:

1. diagnóstico da situação atual quanto à publicidade e à rastreabilidade das emendas;
2. cronograma das ações corretivas ou de melhoria;
3. identificação dos responsáveis pela implementação das medidas; e
4. previsão de integração com sistemas de planejamento, orçamento, finanças e controle interno.

O plano de ação olha para a capacidade institucional de cumprir a norma. Ele não descreve um objeto específico financiado por uma emenda.

Antes do próximo passo, fixe uma distinção básica: execução orçamentária é a realização da despesa nas etapas do orçamento; execução financeira é a movimentação dos recursos e o pagamento. A norma exige publicidade antes de ambas.

4.2. Dados da emenda e plano de trabalho: art. 4º

Antes da execução orçamentária e financeira, o Tribunal verificará se as informações da emenda foram divulgadas em meio eletrônico de acesso público.

O conteúdo mínimo é:

1. parlamentar proponente;
2. código único da emenda, vinculado ao ato normativo que a aprovou;
3. objeto da despesa, com plano de trabalho detalhado, metas e finalidade;
4. valor alocado;
5. órgão ou entidade executora ou beneficiária;
6. localidade beneficiada;
7. cronograma físico e financeiro;
8. dados completos da execução da despesa, incluindo empenho, liquidação, ordem bancária, notas fiscais, medições, recibos e relatórios; e
9. identificação dos instrumentos jurídicos celebrados e número do processo administrativo correspondente.

Aqui aparece uma aparente tensão: o caput exige divulgação antes da execução, mas o inciso VIII menciona documentos que só existem durante a execução. A leitura que preserva as duas partes é simples:

• antes de executar, divulgam-se os dados de planejamento já existentes;
• quando empenhos, liquidações, ordens bancárias e demais documentos surgirem, o meio eletrônico deve ser atualizado com esses registros.

Portanto, publicar proponente, objeto e valor apenas depois do primeiro pagamento não satisfaz a anterioridade. Em sentido oposto, não se pode exigir que uma nota fiscal futura já exista antes de a despesa acontecer.

4.3. Sistemas, integração e dados abertos: art. 5º

O art. 5º dirige deveres ao Poder Executivo Estadual e aos Poderes Executivos Municipais, para a plena observância do art. 163-A da Constituição Federal e da própria IN. Eles devem:

1. adaptar sistemas eletrônicos de fiscalização, orçamento e finanças para cadastro, identificação, registro, acompanhamento e rastreabilidade integral das emendas;
2. integrar bases federais, estaduais e municipais, inclusive o Transferegov, assegurando consistência e interoperabilidade; e
3. garantir transparência ativa completa, gratuita e tempestiva, com dados em formato aberto.

A própria norma explica, de modo operacional, o que espera da plataforma de dados abertos: consulta pública, download e reutilização das informações.

Cada Poder Executivo deve designar uma unidade responsável pela governança das informações relativas às emendas. Já os instrumentos de cooperação técnica para compartilhar soluções tecnológicas são uma faculdade, pois o § 3º usa “poderão”.

Não confunda a faculdade de cooperar com os resultados exigidos: adaptação de sistemas, integração, transparência ativa, dados abertos e unidade responsável continuam deveres.

Por fim, o § 4º tornou a implementação integral das providências do art. 5º condição prévia para o início da execução das emendas no exercício de 2026.

5. Durante a execução: preservar o vínculo, não apenas publicar documentos

Volte ao município hipotético do início. Suponha que ele tenha publicado previamente proponente, código, objeto, valor, executor, localidade e cronograma. A execução começa.

A partir daí, a rastreabilidade depende de manter três vínculos ao mesmo tempo:

• vínculo público: os documentos da execução são acrescentados ao meio eletrônico;
• vínculo contábil: receitas e despesas permanecem identificadas por fontes, classificações e códigos;
• vínculo tecnológico: os sistemas conseguem relacionar e trocar as informações necessárias.

Isso mostra por que transparência não é sinônimo de rastreabilidade. Um documento pode estar acessível e, ainda assim, não permitir saber a qual emenda ou beneficiário final ele pertence.

Também mostra por que o art. 2º e os arts. 4º e 5º se completam: o primeiro define o que o Tribunal deve controlar; os outros criam os registros e mecanismos que tornam esse controle possível.

6. Quando o rastro falha: fiscalização e tomada de contas especial

O art. 6º trata dos processos de fiscalização das emendas estaduais e municipais, independentemente da modalidade. O TCE/MA os aprecia segundo os procedimentos e instrumentos previstos nos arts. 44, 50 e 51 da Lei Estadual nº 8.258/2005, sua Lei Orgânica.

A fiscalização abrange:

• regularidade das receitas transferidas;
• execução orçamentária;
• execução financeira; e
• atos administrativos dos órgãos e entidades beneficiárias.

Na formação, apreciação e julgamento desses processos aplicam-se as normas gerais de fiscalização e auditoria, os requisitos adicionais da própria IN nº 82 e as portarias que venham a ser expedidas pela Presidência do Tribunal.

6.1. Quando pode haver conversão

Tomada de contas especial é um processo voltado à apuração individualizada de fatos, responsabilidades e eventual dano. O procedimento completo tem disciplina própria, inclusive na IN nº 50/2017; neste capítulo, o ponto é entender quando a IN nº 82 autoriza converter uma fiscalização nesse procedimento.

Nos termos do art. 6º, § 2º, o Tribunal poderá determinar a conversão, conforme o art. 52 da Lei nº 8.258/2005, quando houver:

1. omissão no dever de prestar contas;
2. não comprovação da aplicação dos recursos; ou
3. indícios de irregularidades que exijam apuração individualizada de responsabilidades.

O verbo “poderá” importa: a IN não transforma qualquer falha formal em conversão automática.

Se houver conversão, a autoridade responsável pelo órgão ou entidade beneficiária será comunicada e deverá adotar medidas para garantir a regular instrução dos autos e eventual recomposição dos cofres públicos (erário).

Para resguardar o interesse público, o Tribunal também pode determinar:

• inclusão de responsáveis solidários, isto é, pessoas chamadas a responder conjuntamente quando houver fundamento para isso;
• inspeções;
• auditorias especiais; e
• medidas cautelares.

A conversão não encerra a apuração nem prova, por si, a responsabilidade de alguém. Ela abre um caminho processual mais específico para examinar as hipóteses indicadas pela norma.

7. Recurso federal: julgamento da conta e fiscalização local não são a mesma competência

O art. 7º cria uma distinção importante para emendas federais individuais:

A origem federal, portanto, não cria uma área sem fiscalização estadual quando a execução ocorre por ente sujeito ao controle do TCE/MA. Ao mesmo tempo, o Tribunal estadual não assume o julgamento que a norma ressalva ao TCU.

O dispositivo destaca, em especial, as ações de fiscalização da Rede Integrar.

8. Três marcos temporais que resolvem muitas questões

Os arts. 8º a 10 encerram a norma. As três datas ou referências temporais têm funções diferentes:

O art. 8º ressalva que esse marco não impede a edição de normas complementares.

Além disso, o art. 9º atribuiu à Secretaria de Fiscalização o prazo de 30 dias para propor a edição ou alteração de instruções normativas complementares destinadas a detalhar fluxos, formulários, roteiros e listas de verificação.

Esses 30 dias não são o prazo do plano de ação do art. 3º. No plano de ação, o prazo é o que o Tribunal fixar.

9. Um caso integrado para aplicar a norma

Considere o seguinte exemplo hipotético.

O Município Alfa recebe recurso decorrente de emenda parlamentar municipal. Antes de executar a despesa, divulga o parlamentar, o código da emenda, o objeto com plano de trabalho, o valor, o executor, a localidade e o cronograma. Seus sistemas registram a emenda individualmente e o portal permite consulta, download e reutilização dos dados.

Quando a execução começa, o município acrescenta os empenhos, liquidações, ordens bancárias e comprovantes à medida que surgem. Até aqui, a lógica está coerente com os arts. 4º e 5º: planejamento público antes; execução atualizada durante; vínculo preservado em todo o percurso.

Agora altere apenas um fato de cada vez:

• se os dados de planejamento só aparecem depois do primeiro pagamento, falha a divulgação prévia do art. 4º;
• se os documentos estão públicos, mas receitas e despesas não podem ser ligadas à emenda, há problema de rastreabilidade contábil;
• se o beneficiário é associação privada sem fins lucrativos, isso não a retira da competência fiscalizatória do TCE/MA;
• se as contas são apresentadas, mas a aplicação do recurso não é comprovada, aparece uma das hipóteses que podem levar à conversão da fiscalização em tomada de contas especial;
• se o recurso vier de emenda federal individual, o TCU preserva o julgamento da prestação de contas, enquanto o TCE/MA pode fiscalizar e analisar a execução local.

O mesmo cenário reúne o núcleo da norma sem transformar cada artigo em uma lista independente.

10. Contrastes que a prova pode explorar

Em vez de decorar frases soltas, use estes pares para testar se o mecanismo ficou claro:

• transparência ≠ rastreabilidade: ver a informação não basta se não for possível ligar origem, emenda, despesa e destino;
• plano de ação ≠ plano de trabalho: o primeiro corrige a capacidade institucional; o segundo detalha objeto, metas e finalidade da emenda;
• cooperação técnica facultativa ≠ deveres tecnológicos facultativos: só a cooperação é formulada como possibilidade;
• prática a verificar ≠ ilícito automaticamente provado: conta de passagem ou saque em espécie exige controle, não presunção automática de culpa;
• conversão possível ≠ conversão automática: o art. 6º enumera pressupostos e usa “poderá”;
• competência do TCU para julgar ≠ exclusão do TCE/MA da fiscalização local;
• vigência ≠ implementação integral: a norma entrou em vigor em 15 de dezembro de 2025, enquanto a implementação integral foi fixada para 1º de janeiro de 2026.

Se você conseguir explicar por que cada sinal de “≠” existe, terá aprendido o mapa; o restante é recuperar a literalidade necessária dos dispositivos.