Planejamento e fase preparatória da contratação

Imagine que uma unidade pública precise permitir trabalho móvel seguro a 100 servidores. Começar com “comprar 100 notebooks da marca X” parece objetivo, mas já embute três decisões que ainda precisariam ser demonstradas: que a necessidade exige notebooks, que comprar é melhor que locar ou reaproveitar equipamentos e que aquelas especificações são necessárias. A fase preparatória existe para impedir esse salto da necessidade diretamente para uma solução preferida.

A lógica da Lei nº 14.133/2021 é outra:

necessidade pública → alternativas → solução escolhida → objeto definido → quantidades, preço e riscos → estratégia da disputa → edital e minuta.

Planejar, portanto, não é produzir formulários para justificar depois uma escolha já feita. É construir e registrar uma cadeia de decisões em que cada passo responde ao anterior. Se o problema foi mal descrito, a comparação de soluções fica enviesada; se a solução foi mal escolhida, o objeto pode restringir a competição; se quantidades, preço e riscos forem frágeis, edital e contrato apenas carregarão o erro para a execução.

Corte normativo: este capítulo considera a legislação vigente em 6 de julho de 2026, data de publicação do Edital nº 1 do TCE-MA. O núcleo são os artigos 18 a 27 da Lei nº 14.133/2021. Atos regulamentares federais são usados com o âmbito que lhes é próprio; não se transformam automaticamente em regulamentos do Estado do Maranhão ou do TCE-MA.

Modalidades, critérios de julgamento, seleção do fornecedor e contratação direta são aprofundados no Assunto 126. Formalização, garantias, alocação contratual de riscos e duração ficam no 127; execução e equilíbrio econômico-financeiro, no 128; extinção, recebimento e pagamento, no 129; sanções, controle e PNCP, no 130. Aqui esses temas entram apenas na medida em que precisam ser planejados antes.

1. O artigo 18 organiza uma cadeia de decisões

O artigo 18 caracteriza a fase preparatória pelo planejamento. A preparação deve ser compatível com o PCA, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, além de considerar aspectos técnicos, mercadológicos e de gestão capazes de interferir na contratação.

A expressão “sempre que elaborado” é importante. A Lei nº 14.133/2021 admite que o ente elabore seu plano anual conforme regulamento; o Decreto nº 10.947/2022 disciplina o PCA federal e não cria, por si só, uma obrigação regulamentar idêntica para todos os demais entes.

1.1 Os onze elementos da instrução

A lista do artigo 18 é mais fácil de memorizar quando se percebe a pergunta respondida por cada item:

O inciso IX mostra por que “está no modelo” não é justificativa suficiente. Conforme o caso, precisam ser motivadas as parcelas de maior relevância técnica ou valor significativo, exigências econômico-financeiras, critérios de pontuação técnica e regras de participação em consórcio. Quanto maior o potencial de restringir competidores, mais concreta precisa ser a relação entre a exigência e o objeto.

A profundidade documental também não é um fim em si. Uma contratação simples e de baixo risco não precisa do mesmo volume de estudo de uma obra complexa; isso não autoriza suprimir exigências legais. Proporcionalidade significa ajustar profundidade e evidência ao objeto e ao risco, não substituir decisão documentada por decisão verbal.

2. O estudo técnico preliminar vem antes da especificação definitiva

O ETP serve para evidenciar o problema e a melhor solução, permitindo avaliar a viabilidade técnica e econômica da contratação. Essa função explica sua posição no fluxo: primeiro se investiga qual solução faz sentido; depois se detalha o objeto que será levado ao mercado.

No exemplo inicial, “permitir trabalho móvel seguro” é uma necessidade. Compra, locação, reaproveitamento ou serviço gerenciado são alternativas de solução. Só após compará-las é que a Administração deve chegar ao objeto a contratar.

2.1 Os treze elementos e os cinco mínimos

O artigo 18, § 1º, prevê treze elementos para o ETP:

1. descrição da necessidade sob a perspectiva do interesse público;
2. demonstração de previsão no PCA, sempre que elaborado;
3. requisitos da contratação;
4. estimativas de quantidades, com memórias de cálculo, documentos de suporte, interdependências e economia de escala;
5. levantamento de mercado e justificativa técnica e econômica da solução;
6. estimativa do valor, com preços unitários referenciais, memórias e suporte;
7. descrição da solução como um todo, inclusive manutenção e assistência técnica, quando cabíveis;
8. justificativa para o parcelamento;
9. resultados pretendidos em economicidade e melhor aproveitamento dos recursos;
10. providências prévias, inclusive capacitação para gestão e fiscalização;
11. contratações correlatas ou interdependentes;
12. impactos ambientais e medidas mitigadoras, inclusive baixo consumo de recursos e logística reversa para desfazimento e reciclagem, quando aplicáveis;
13. conclusão sobre a adequação da contratação à necessidade.

A Lei não exige que todos os treze apareçam sem exceção. O § 2º estabelece cinco mínimos: I, IV, VI, VIII e XIII — necessidade, quantidades, valor estimado, parcelamento ou não e conclusão de adequação. Se algum dos outros oito elementos não for contemplado, a ausência deve ser justificada.

Esse ponto produz duas distorções clássicas de prova: “todos os treze são sempre obrigatórios” e “basta escolher quaisquer cinco”. As duas afirmações estão erradas.

2.2 Como o estudo transforma uma necessidade em solução

Necessidade. A descrição deve manter aberta a investigação. “Comprar 100 notebooks” pressupõe resposta; “viabilizar trabalho móvel seguro para 100 servidores” permite testar alternativas e requisitos antes de fixar o objeto.

Quantidades. Quantitativo não deve ser palpite nem simples cópia do contrato anterior. Histórico de consumo, número de usuários, estoque, sazonalidade, vida útil, perdas, expansão prevista e contratações relacionadas podem formar a memória de cálculo. A finalidade é permitir que outra pessoa reconstrua por que aquela quantidade foi estimada.

Levantamento de mercado. Aqui se comparam tipos de solução, e não apenas três preços de fornecedores para uma solução já escolhida. Compra versus locação, solução própria versus serviço gerenciado, manutenção incluída ou separada e práticas de outros órgãos são exemplos de perguntas possíveis. Pesquisa de preços e levantamento de mercado se relacionam, mas não são sinônimos.

Parcelamento. Dividir o objeto pode ampliar competição e especialização, mas também pode destruir economia de escala, integração técnica ou responsabilidade pelo resultado. Não parcelar também exige fundamento. A pergunta não é “parcelar é sempre melhor?”, e sim “qual desenho entrega a solução com competição e eficiência?”.

Resultados e providências. “Melhorar o serviço” é pouco verificável. Reduzir tempo de atendimento, elevar disponibilidade, diminuir falhas ou consumo e reduzir custo total são resultados mais controláveis. Providências prévias podem envolver adequação física, licenças, migração de dados, treinamento e preparação de gestores e fiscais.

Sustentabilidade. A análise ambiental não se resolve com frase genérica no edital. Quando aplicável, o estudo deve relacionar a solução a consumo de energia e outros recursos, durabilidade, reparabilidade, retorno de produtos ou resíduos ao ciclo de destinação, reciclagem, descarte e custo ao longo da vida útil.

Teste de consistência: se a conclusão do ETP já estava decidida antes de o estudo começar e as alternativas apenas confirmam a preferência inicial, existe documentação, mas falta investigação real.

3. Cada documento responde a uma pergunta diferente

Confundir documentos produz uma fase preparatória aparentemente completa, mas sem encadeamento lógico.

No regime federal, o Decreto nº 10.947/2022 disciplina o PCA e institui o PGC. O plano busca racionalizar as contratações, alinhá-las ao planejamento estratégico, subsidiar a elaboração orçamentária, evitar fracionamento de despesas e sinalizar futuras demandas ao mercado.

A Instrução Normativa nº 58/2022 da Secretaria de Gestão disciplina o ETP federal e o sistema digital correspondente. Pela numeração própria de seu artigo 9º, os cinco elementos mínimos são I, V, VI, VII e XIII. O conteúdo material coincide com os mínimos da Lei: necessidade, quantidades, valor, parcelamento e conclusão. O que muda é a posição dos incisos, não a substância.

Também no âmbito federal, a Instrução Normativa da Secretaria de Gestão do Ministério da Economia nº 81/2022 disciplina o TR e o sistema digital correspondente. Tanto essa norma quanto a Instrução Normativa nº 58/2022 alcançam órgãos e entidades estaduais, distritais ou municipais quando executem recursos da União decorrentes de transferências voluntárias, nas condições expressamente previstas nos próprios atos.

Consequência para a prova: uma exceção ou procedimento de instrução normativa federal não deve ser generalizado como se estivesse escrito na Lei nº 14.133/2021 ou como se fosse automaticamente o regulamento interno do TCE-MA.

4. Definir o objeto é converter a solução em algo contratável

O artigo 18, II, admite TR, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso. Essas peças não reabrem livremente a escolha da solução; elas dão forma contratável ao que o planejamento demonstrou ser adequado.

4.1 Termo de Referência

O TR é o documento necessário para contratar bens e serviços. Entre seus elementos legais estão:

• definição do objeto, natureza, quantitativos, prazo e eventual prorrogação;
• fundamentação da contratação, vinculada aos estudos técnicos preliminares ou ao extrato não sigiloso quando a divulgação integral não for possível;
• descrição da solução como um todo, considerado o ciclo de vida;
• requisitos da contratação;
• modelos de execução e de gestão;
• critérios de medição e pagamento;
• forma e critérios de seleção do fornecedor;
• estimativa documentada do valor;
• adequação orçamentária.

A diferença central é esta: o ETP escolhe e justifica a solução; o TR define o objeto executável, mensurável e fiscalizável. Se o segundo contradiz a solução justificada no primeiro, a cadeia decisória precisa ser explicada ou corrigida.

4.2 Anteprojeto, projeto básico e projeto executivo

Para obras e serviços de engenharia, o grau de detalhamento muda conforme a peça:

• anteprojeto: fornece concepção, programa de necessidades, parâmetros e levantamentos que subsidiam o projeto básico;
• projeto básico: define e dimensiona a obra ou o serviço com precisão suficiente para viabilidade, custo, métodos e prazo;
• projeto executivo: detalha as soluções necessárias à execução completa, inclusive materiais, equipamentos e especificações.

Nos regimes de contratação integrada e semi-integrada, o contratado também assume etapas de projeto: na integrada, elabora os projetos básico e executivo; na semi-integrada, elabora o projeto executivo. Essa diferença explica por que o planejamento e a distribuição de riscos recebem regras específicas mais adiante.

Para obras e serviços comuns de engenharia, o artigo 18, § 3º, permite especificar o objeto apenas em TR ou projeto básico, dispensada a elaboração de projetos, se for demonstrada inexistência de prejuízo à aferição dos padrões de desempenho e qualidade desejados. O rótulo “comum” não cria dispensa automática.

5. Antes da disputa, a lei impõe freios contra improviso e excesso

Os artigos 19 a 21 parecem reunir assuntos diferentes — padronização, bens de luxo e participação pública —, mas todos atuam antes da competição para melhorar a qualidade da decisão e reduzir escolhas arbitrárias.

5.1 Padronização e centralização

O artigo 19 impõe aos órgãos com competência regulamentar cinco linhas de organização:

1. instrumentos que permitam, preferencialmente, centralizar aquisições e contratações;
2. catálogo eletrônico de padronização de compras, serviços e obras;
3. sistema informatizado de acompanhamento de obras, inclusive com imagem e vídeo;
4. modelos de editais, termos de referência, contratos e outros documentos, com apoio jurídico e de controle interno;
5. adoção gradual de tecnologias e processos integrados para modelos digitais de obras e serviços de engenharia.

Todos os entes podem adotar catálogo e minutas do Poder Executivo federal. Essa possibilidade é faculdade, não submissão automática a regulamento federal. A não utilização do catálogo eletrônico ou dos modelos de minuta deve ser justificada por escrito e anexada ao processo.

Em obras e serviços de engenharia e arquitetura, a BIM — modelagem digital integrada do empreendimento — ou tecnologia equivalente deve ser adotada preferencialmente quando adequada ao objeto. A lei combina gradualidade, preferência e adequação; não determina uso universal e imediato.

5.2 Qualidade necessária não é luxo

O artigo 20 manda que bens de consumo tenham qualidade comum, não superior à necessária para cumprir a finalidade pública, e veda artigos de luxo. Cada Poder deve definir em regulamento os limites entre comum e luxo; passados 180 dias da promulgação da Lei, novas compras de bens de consumo dependem da edição desse regulamento pela autoridade competente.

A regra não manda comprar o item de pior qualidade. Durabilidade, segurança, compatibilidade ou desempenho acima da opção mais barata podem ser necessários se houver vínculo demonstrado com a finalidade. Luxo é excesso sem justificação funcional suficiente, não sinônimo de qualidade.

O Decreto nº 10.818/2021 regulamenta esse enquadramento na Administração Pública federal e alcança outros entes quando utilizem recursos da União oriundos de transferências voluntárias. Seus critérios ajudam a compreender o tema, mas não substituem o regulamento competente do TCE-MA.

5.3 Ouvir interessados sem entregar a decisão ao mercado

O artigo 21 faculta à Administração:

• convocar audiência pública, presencial ou eletrônica, com antecedência mínima de oito dias úteis, disponibilização prévia de informações pertinentes — inclusive ETP e elementos do edital — e possibilidade de manifestação de todos os interessados;
• submeter a licitação a consulta pública, disponibilizando seus elementos para sugestões no prazo fixado.

Audiência pressupõe sessão de participação; consulta recebe manifestações sobre documentos durante um prazo. Nenhuma delas se torna obrigatória apenas porque a contratação é de grande vulto. E ouvir o mercado não autoriza direcionamento: contribuições precisam ser avaliadas criticamente, registradas e tratadas de modo isonômico.

6. Risco e preço testam a robustez da solução

Depois de saber o que pretende contratar, a Administração precisa testar o que pode dar errado e quanto a solução razoavelmente custa. Essas perguntas se conectam: risco pode afetar preço, mas análise de riscos e orçamento não são a mesma coisa.

6.1 Análise de riscos não é matriz de riscos

A análise de riscos do artigo 18, X, identifica eventos capazes de comprometer o sucesso da licitação e a boa execução e define respostas possíveis.

A matriz de alocação de riscos do artigo 22 vai além: distribui contratualmente entre Administração e contratado a responsabilidade por eventos supervenientes. A matriz deve promover alocação eficiente, definir responsabilidades e prever mecanismos para evitar o sinistro ou mitigar seus efeitos; o contrato deve refletir a distribuição feita no edital.

A matriz é obrigatória no edital quando houver obras ou serviços de grande vulto ou quando forem adotados os regimes de contratação integrada ou semi-integrada.

Em 2026, “grande vulto” significa valor estimado superior a R$ 261.968.421,04, conforme o Decreto nº 12.807/2025, vigente desde 1º de janeiro de 2026.

Nas contratações integrada e semi-integrada, os riscos decorrentes de fatos supervenientes associados à escolha da solução de projeto básico pelo contratado devem ser alocados como responsabilidade dele. A razão é coerente com o próprio regime: quem recebe liberdade para definir aquela solução não pode transferir automaticamente à Administração o risco específico de sua escolha.

6.2 Estimativa do valor: referência de mercado, não ritual de três cotações

O artigo 23 exige que o valor previamente estimado seja compatível com o mercado, considerados bancos de dados públicos, quantidades, potencial economia de escala e peculiaridades do local de execução.

Para bens e serviços em geral, os parâmetros legais podem ser usados de forma combinada ou não:

1. custos unitários menores ou iguais à mediana em sistemas oficiais ou banco de preços em saúde disponíveis no PNCP;
2. contratações públicas similares em execução ou concluídas no ano anterior à pesquisa, com a atualização correspondente;
3. mídia especializada, tabela formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal ou sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, com data e hora de acesso;
4. pesquisa formal com no mínimo três fornecedores, escolha justificada e orçamentos obtidos com no máximo seis meses de antecedência da divulgação do edital;
5. base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.

Logo, “três cotações” não é sinônimo de pesquisa de preços nem método único universal. A fonte precisa ser comparável ao objeto e a formação do preço deve ser criticamente justificável.

A Instrução Normativa da Secretaria de Gestão do Ministério da Economia nº 65/2021 disciplina a pesquisa de preços de bens e serviços em geral no âmbito federal. Ela exclui obras e serviços de engenharia e alcança entes estaduais, distritais ou municipais quando executem recursos da União decorrentes de transferências voluntárias, nas condições do próprio ato.

Para obras e serviços de engenharia, o valor inclui percentual de BDI de referência e encargos sociais cabíveis e observa a seguinte ordem de parâmetros:

1. Sicro para infraestrutura de transportes ou Sinapi para as demais obras e serviços de engenharia;
2. mídia, tabelas e sítios especializados;
3. contratações públicas similares;
4. base nacional de notas fiscais eletrônicas.

Estados, Distrito Federal e Municípios, quando a contratação não envolver recursos da União, podem usar outros sistemas de custos adotados pelo próprio ente. Isso não elimina o dever geral de compatibilidade com o mercado.

Em contratação direta, se não for possível estimar pelos parâmetros legais, o futuro contratado deve demonstrar previamente preços conformes a contratações semelhantes da mesma natureza, mediante notas fiscais emitidas para outros contratantes no período de até um ano anterior à data da contratação pela Administração ou por outro meio idôneo.

Nos regimes integrado e semi-integrado de engenharia, o orçamento pode considerar remuneração de risco e reservar metodologias expeditas, paramétricas ou aproximadas às frações que o anteprojeto não detalha suficientemente. O orçamento que integrar a proposta do licitante ou contratado deve apresentar no mínimo o mesmo nível de detalhamento do orçamento sintético de referência.

6.3 Orçamento sigiloso: esconder o valor não significa deixar de estimá-lo

O artigo 24 permite que o orçamento estimado tenha caráter sigiloso desde que a decisão seja justificada. O sigilo não dispensa orçamento prévio nem documentos de suporte, não impede divulgar quantitativos e demais informações necessárias às propostas e não prevalece perante os órgãos de controle interno e externo.

O artigo 18, XI, ainda exige motivar o momento da divulgação do orçamento. E há uma exceção decisiva: quando o critério de julgamento for maior desconto, o preço estimado ou o máximo aceitável deve constar do edital.

7. O edital é a saída do planejamento, não seu ponto de partida

O artigo 25 exige que o edital contenha o objeto e as regras de convocação, julgamento, habilitação, recursos, penalidades da licitação, fiscalização e gestão contratual, entrega e pagamento. Por isso, incoerências no edital muitas vezes revelam decisões mal resolvidas antes dele.

Algumas regras mostram como o planejamento projeta a futura execução:

• quando o objeto permitir, devem ser adotadas minutas padronizadas de edital e contrato;
• minuta contratual, TR, anteprojeto, projetos e demais anexos devem ser divulgados na mesma data do edital, sem necessidade de cadastro ou identificação para acesso;
• mão de obra, materiais, tecnologias ou matérias-primas existentes no local da execução só podem ser exigidos quando o ETP demonstrar ausência de prejuízo à competição e à eficiência do contrato;
• em obras, serviços e fornecimentos de grande vulto, o edital deve prever que o vencedor implante programa de integridade em até seis meses da celebração do contrato, conforme regulamento;
• o edital pode atribuir ao contratado a obtenção de licenciamento ambiental e a realização de desapropriação autorizada pelo poder público;
• licenciamentos ambientais de obras e serviços de engenharia têm prioridade de tramitação nos órgãos e entidades do Sisnama;
• independentemente da duração do contrato, deve haver índice de reajustamento com data-base vinculada à data do orçamento estimado, admitidos índices específicos ou setoriais;
• conforme regulamento, o edital pode exigir percentual mínimo da mão de obra responsável pela execução composto por mulheres vítimas de violência doméstica e por pessoas oriundas ou egressas do sistema prisional.

O ponto comum é que nenhuma dessas cláusulas nasce isoladamente no momento de publicar o edital: elas precisam ser compatíveis com a necessidade, a solução, o mercado, o orçamento e os riscos já estudados.

8. Margens de preferência são política pública com custo controlável

A margem de preferência permite aceitar, dentro do limite normativo, uma diferença de preço para favorecer categorias definidas pela lei. Não é autorização para escolher fornecedor por preferência subjetiva.

O artigo 26 admite margem para:

1. bens manufaturados e serviços nacionais que atendam a normas técnicas brasileiras;
2. bens reciclados, recicláveis ou biodegradáveis, conforme regulamento.

A margem pode chegar a 10%. Para bens manufaturados nacionais e serviços nacionais resultantes de desenvolvimento e inovação tecnológica realizados no País, pode alcançar 20%. A regra também admite extensão a bens manufaturados e serviços originários de Estados Partes do Mercosul quando houver reciprocidade prevista em acordo internacional aprovado pelo Congresso Nacional e ratificado pelo Presidente da República.

A margem aplicável a bens manufaturados nacionais e serviços nacionais não incide quando a capacidade de produção ou prestação no País for inferior à quantidade necessária ou aos quantitativos resultantes do parcelamento.

O Decreto nº 11.890/2024 regulamenta as margens no âmbito federal: margem normal de até 10% e margem adicional de até 10%, cumuladas até 20% nos casos previstos. Estados, Distrito Federal, Municípios e demais Poderes da União podem adotar as margens estabelecidas pelo Poder Executivo federal; a possibilidade não cria aplicação automática ao TCE-MA.

O artigo 27 fecha o mecanismo com transparência: a cada exercício, devem ser divulgadas em sítio oficial as empresas favorecidas e o volume de recursos destinado a cada uma. Assim é possível avaliar quanto a preferência custou e quem recebeu o benefício.

9. Refaça o fluxo inteiro em um caso

Retome o exemplo hipotético da mobilidade segura:

1. a área descreve a necessidade sem fixar antecipadamente o produto;
2. verifica compatibilidade com planejamento institucional e orçamento;
3. o ETP estima usuários e demanda, compara compra, locação, reaproveitamento e outras alternativas, avalia manutenção, segurança, ciclo de vida, impactos e dependências;
4. justifica requisitos, quantidades e eventual parcelamento e conclui pela solução adequada;
5. o TR transforma essa solução em objeto mensurável, com execução, gestão, medição e aceitação;
6. a pesquisa de preços forma uma referência comparável às condições reais do objeto;
7. a análise de riscos identifica eventos que podem comprometer licitação e execução e define respostas; se houver hipótese legal de matriz, a responsabilidade é alocada às partes;
8. edital e minuta recebem as escolhas justificadas, sem criar exigência local, técnica ou econômico-financeira desconectada da necessidade.

Observe o ganho cognitivo: cada documento nasce para responder uma pergunta. Se o processo começa pela marca, a Administração pulou problema e alternativas. Se o ETP escolhe uma solução e o TR especifica outra, a cadeia se rompe. Se o orçamento é sigiloso, mas nunca foi produzido, não há sigilo: há ausência de estimativa. Se a matriz apenas lista riscos sem atribuí-los às partes, ela não cumpriu a função de alocação.