Programação, execução e controle de recursos orçamentários e financeiros

1. A autorização para gastar não é o mesmo que ter dinheiro para pagar

Imagine uma situação hipotética: uma unidade pública precisa contratar manutenção de equipamentos. O orçamento contém dotação suficiente, o fornecedor executa o serviço e apresenta a documentação. Ainda assim, entre “há orçamento” e “o dinheiro foi pago” existem decisões diferentes.

O fluxo básico da despesa é:

crédito/dotação disponível
        ↓
      empenho
        ↓
 execução do objeto
        ↓
     liquidação
        ↓
 ordem de pagamento
        ↓
     pagamento

Esse fluxo corre sobre duas dimensões:

• orçamentária: existe autorização para assumir e executar a despesa?
• financeira: existe programação e disponibilidade para realizar o desembolso?

Por isso, crédito orçamentário não é dinheiro em caixa. O crédito autoriza a despesa; o recurso financeiro viabiliza o pagamento. Uma unidade pode ter dotação suficiente e, ainda assim, precisar aguardar o limite financeiro correspondente.

Corte da prova: este capítulo considera as regras e rotinas vigentes em 6 de julho de 2026, data do Edital nº 1 do TCE/MA. Alguns instrumentos cobrados — como GRU, SIAFI e CPGF — pertencem ao regime federal. Eles são estudados porque aparecem no recorte programático; isso não autoriza presumir aplicação automática de toda rotina federal ao TCE/MA.

O capítulo cobre o encadeamento da execução, os efeitos da virada do exercício, a via excepcional do suprimento de fundos e os controles de sistemas, conformidade e responsáveis. Retenção tributária, operação detalhada do CPR, MCASP e Lei de Responsabilidade Fiscal possuem unidades próprias.

2. Programação financeira: controlar o ritmo do desembolso

A programação financeira organiza quando os compromissos poderão produzir saída de caixa. Ela não cria autorização orçamentária e não substitui o orçamento: coordena o ritmo financeiro da execução com a disponibilidade de recursos.

No regime federal, o Decreto nº 93.872/1986 disciplina essa relação. Entre os pontos relevantes:

• o empenho não pode exceder o saldo disponível da dotação;
• o cronograma de pagamento não pode exceder o limite de saques fixado;
• compromissos financeiros ficam subordinados à programação aprovada;
• RP integram a programação financeira em item específico.

A lógica prática é:

orçamento: posso assumir esta despesa?
financeiro: posso desembolsar este valor neste momento?

O controle acompanha as duas respostas. Por isso, registrar corretamente uma despesa exige enxergar saldo orçamentário, estágio da obrigação, limite financeiro, documentação e pagamento como partes relacionadas, mas não intercambiáveis.

3. Empenho, liquidação e pagamento: três perguntas diferentes

A Lei nº 4.320/1964 organiza a execução da despesa em empenho → liquidação → pagamento. Cada estágio responde a uma pergunta própria.

3.1 Empenho: qual crédito fica comprometido?

O artigo 58 define empenho como o ato da autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição.

Para a prova, conecte a definição à função operacional: o empenho compromete crédito orçamentário para determinada despesa e reduz o saldo disponível da dotação correspondente. Ele ainda não comprova que o credor já adquiriu o direito ao pagamento.

A regra da Lei nº 4.320/1964 é a vedação de realizar despesa sem prévio empenho. No regime federal, o Decreto nº 93.872/1986 admite, em situação de urgência caracterizada na legislação, que o ato do empenho seja contemporâneo à realização da despesa. A exceção não transforma empenho posterior em rotina.

O empenho é formalizado por Nota de Empenho, com elementos necessários ao controle da execução, como credor, especificação e valor. Em ambiente informatizado, isso não exige imaginar necessariamente uma folha física: o registro pode permanecer no sistema conforme a disciplina aplicável.

Modalidades de empenho

A classificação tradicional, também adotada pelo MCASP 11ª edição, distingue:

A Lei nº 4.320/1964 prevê expressamente o empenho por estimativa quando o montante não puder ser determinado e admite empenho global para despesas contratuais e outras sujeitas a parcelamento.

Retome o exemplo: se a manutenção custar R$ 12.000 em doze parcelas mensais conhecidas, o empenho global pode comprometer o valor correspondente. Isso não liquida antecipadamente as doze parcelas.

3.2 Liquidação: o credor realmente adquiriu o direito?

A liquidação verifica o direito adquirido pelo credor com base nos títulos e documentos comprobatórios do crédito.

O artigo 63 da Lei nº 4.320/1964 exige apurar:

1. a origem e o objeto do que se deve pagar;
2. a importância exata a pagar;
3. a quem se deve pagar para extinguir a obrigação.

Em fornecimentos e serviços, a verificação considera, conforme o caso, contrato ou ajuste, Nota de Empenho e comprovantes da entrega do material ou da efetiva prestação do serviço.

No exemplo, o fato de haver empenho global de R$12.000 não permite reconhecer automaticamente R$ 12.000 como devidos. Se apenas a primeira parcela do serviço foi executada e comprovada, a liquidação deve refletir aquilo que efetivamente constitui direito do credor.

3.3 Ordem de pagamento e pagamento: quando ocorre o desembolso?

Depois da regular liquidação, vem a ordem de pagamento, o despacho da autoridade competente determinando que a despesa seja paga.

O artigo 62 da Lei nº 4.320/1964 condiciona o pagamento à ordem emitida após a regular liquidação. O pagamento é o estágio em que ocorre o desembolso ao credor pelos meios admitidos.

A sequência, portanto, não é mera memorização:

• empenho: compromete a autorização orçamentária;
• liquidação: comprova e quantifica o direito do credor;
• pagamento: satisfaz financeiramente a obrigação já liquidada e ordenada.

4. A virada de 31 de dezembro: RP ou DEA?

A mudança de exercício cria uma bifurcação importante. O primeiro filtro é perguntar: a despesa foi validamente empenhada no exercício de origem e permaneceu inscrita para pagamento posterior?

4.1 RP: houve empenho, mas faltou pagar

O artigo 36 da Lei nº 4.320/1964 define RP como despesas empenhadas, mas não pagas até 31 de dezembro.

A situação em 31 de dezembro determina a classificação:

No processado, o direito do credor já foi liquidado; falta pagar. No não processado, a despesa ainda precisa passar por liquidação válida antes do pagamento.

No regime federal, o Decreto nº 93.872/1986 determina registro por exercício e credor e condiciona a inscrição de RPNP à indicação do ordenador da despesa.

Também há uma regra temporal relevante: RPNP que não forem liquidados são, em regra, bloqueados em 30 de junho do segundo ano subsequente ao da inscrição, ressalvadas as hipóteses que o próprio decreto exclui do bloqueio e as regras de desbloqueio e cancelamento.

Bloqueio não é cancelamento. O bloqueio restringe a movimentação do saldo dentro da disciplina do decreto; o cancelamento é evento posterior e possui pressupostos próprios.

4.2 DEA: a obrigação antiga será processada no orçamento atual

DEA não é sinônimo de “qualquer conta velha”.

O artigo 37 da Lei nº 4.320/1964 permite pagamento à conta de dotação específica do orçamento atual para três grupos:

1. despesas de exercícios encerrados para as quais havia crédito próprio com saldo suficiente, mas que não se processaram na época própria;
2. RP com prescrição interrompida;
3. compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente.

O Decreto nº 93.872/1986 detalha, no regime federal, que pagamento reclamado após cancelamento da inscrição em RP pode ser atendido à conta de DEA, se os requisitos estiverem presentes.

A diferença central é a origem orçamentária do pagamento:

empenho do exercício anterior permaneceu validamente inscrito
                    ↓
             restos a pagar

obrigação de exercício encerrado enquadrada no art. 37
e processada com dotação específica do orçamento atual
                    ↓
     despesas de exercícios anteriores

5. Suprimento de fundos: exceção ao processo normal, não exceção ao controle

Há despesas que, por sua natureza, não conseguem seguir o processo normal de aplicação. Para essas hipóteses existe o suprimento de fundos, regime de adiantamento em que numerário é entregue a servidor para aplicação posterior e prestação de contas.

A Lei nº 4.320/1964 e, no plano federal, o Decreto nº 93.872/1986 preservam quatro ideias:

• é mecanismo excepcional;
• é concedido a servidor;
• é precedido de empenho na dotação própria;
• exige prestação de contas.

No Decreto nº 93.872/1986, o suprimento pode atender, entre outras hipóteses:

1. despesas eventuais, inclusive em viagens ou serviços especiais, que exijam pronto pagamento;
2. despesas de caráter sigiloso, conforme a classificação regulamentar;
3. despesas de pequeno vulto, dentro dos limites fixados pela disciplina competente.

5.1 Quem não pode receber

No regime federal, o decreto veda concessão, entre outros casos:

• a responsável por dois suprimentos;
• a servidor encarregado da guarda ou utilização do material a adquirir, salvo inexistência de outro servidor na repartição;
• a responsável por suprimento cujo prazo de prestação de contas terminou sem que as contas tenham sido apresentadas;
• a servidor declarado em alcance.

O termo “em alcance” identifica, em linhas gerais, situação do servidor que não comprovou tempestivamente os recursos recebidos ou teve a prestação de contas recusada ou impugnada.

Se o suprido não prestar contas no prazo, o Decreto nº 93.872/1986 prevê tomada de contas automática, sem prejuízo das demais providências para apurar responsabilidades.

5.2 CPGF

No regime federal, as despesas com suprimento de fundos são efetivadas por meio do CPGF. A modalidade saque é vedada como regra e só aparece nas exceções previstas no próprio decreto.

A mensagem de prova é simples: suprimento flexibiliza a forma de aplicação, mas não dispensa empenho, documentação, prestação de contas nem responsabilização.

6. GRU: agora o dinheiro faz o caminho inverso

Até aqui, o fluxo principal era de despesa, isto é, dinheiro saindo para satisfazer obrigação. A GRU aparece em outra direção: é instrumento federal de arrecadação e recolhimento de receitas e outros valores à União.

Ela pode ser utilizada para taxas, multas, aluguéis, serviços e outras receitas de órgãos e entidades abrangidos pelo sistema. Sua finalidade é permitir que o ingresso seja identificado e direcionado adequadamente para a Conta Única do Tesouro Nacional.

Por isso, uma GRU não é:

• Nota de Empenho;
• documento de liquidação;
• ordem de pagamento de fornecedor.

6.1 Mudança pré-edital em 2026

O Tesouro Nacional informou que, a partir de 3 de abril de 2026, a emissão avulsa de GRU Simples e Judicial fora do PagTesouro seria descontinuada. A emissão e o pagamento dessas guias passaram a ser concentrados no Portal PagTesouro–GRU, com meios digitais conforme as opções disponíveis para cada serviço.

Essa alteração ocorreu antes do corte do edital. Material que ensine a antiga emissão avulsa como rotina atual precisa ser lido com cautela.

7. Sistemas de informação: cada sistema responde a uma parte do ciclo

O edital menciona “sistemas de informações”. Para esta unidade, o objetivo é reconhecer a função, não decorar telas.

O SIOP é sistema estruturante que dá suporte aos processos de planejamento e orçamento federal. Nele se relacionam, entre outros processos, elaboração e acompanhamento do PPA, do projeto da LOA e do projeto da LDO, além de alterações orçamentárias.

O SIAFI é o principal instrumento federal de registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial.

A comparação suficiente para esta unidade é:

O funcionamento detalhado do SIAFI e do CPR pertence à unidade 151. Aqui basta entender que o sistema registra o ciclo; ele não transforma empenho, liquidação e pagamento em uma única etapa.

8. Conformidade: registro correto precisa de suporte documental

Registrar uma operação no sistema não basta. O controle precisa responder duas perguntas:

1. o registro foi feito de acordo com as normas e com o fato ocorrido?
2. existe documento hábil que comprove a operação?

Na terminologia institucional da Secretaria do Tesouro Nacional, a Conformidade dos Registros de Gestão certifica os registros dos atos e fatos de execução orçamentária, financeira e patrimonial incluídos no SIAFI e a existência de documentos hábeis que comprovem as operações.

O Manual SIAFI explicita a ponte com a redação do edital: a Conformidade dos Registros de Gestão abrange as conformidades diárias e documental.

Assim, “diária” e “documental” não devem ser estudadas como palavras soltas:

• dimensão diária: examina os registros dos atos e fatos realizados no período e sua aderência às normas;
• dimensão documental: verifica se há documentação hábil que sustente as operações registradas.

Não confunda esse controle com a Conformidade Contábil, realizada pelas unidades setoriais contábeis para assegurar o registro fiel e tempestivo dos dados contábeis das unidades gestoras.

A função de controle aparece justamente no vínculo entre sistema e evidência: lançamento correto sem documento suficiente é problema; documento existente com registro incorreto também é problema.

9. Rol de responsáveis: identificar quem exerceu responsabilidades de gestão

O termo rol de responsáveis aparece tanto em rotinas do SIAFI quanto na prestação de contas ao TCU. É importante separar o cadastro operacional da regra atual de composição das contas.

O Manual SIAFI descreve módulo de Rol de Responsáveis alimentado pelas unidades para registrar agentes, naturezas de responsabilidade e períodos de gestão. Algumas passagens históricas desse manual ainda remetem à antiga Instrução Normativa TCU nº 47/2004, já revogada. Para a composição atual do rol de responsáveis das contas perante o TCU, a referência vigente é a Instrução Normativa TCU nº 84/2020.

Segundo o artigo 7º dessa instrução, compõem o rol os titulares e respectivos substitutos que, no período das contas, tenham ocupado:

1. o cargo de dirigente máximo da UPC;
2. cargo de diretoria ou direção no nível hierárquico imediatamente inferior e sucessivo ao dirigente máximo, conforme a estrutura aprovada da UPC;
3. posição que, por definição legal, regimental ou estatutária, atribua responsabilidade por ato de gestão capaz de afetar objetivos ou impactar legalidade, economicidade, eficiência ou eficácia da gestão.

Duas conclusões evitam erros:

• o rol não é uma lista de todos os servidores da unidade;
• constar do rol não equivale a declaração automática de culpa.

O objetivo é manter rastreabilidade de quem exerceu responsabilidades relevantes e em quais períodos. A disciplina do TCU é federal; não deve ser transformada, sem fonte própria, em regra orgânica do TCE/MA.

10. Um único roteiro para acompanhar a execução

Quando a questão apresentar um caso, acompanhe o caminho do fato em vez de procurar palavras isoladas:

1. Existe crédito orçamentário? Sem autorização, não se presume que a despesa possa ser assumida.
2. Há programação financeira suficiente? Crédito e disponibilidade para desembolso são dimensões diferentes.
3. Houve empenho? Identifique o valor comprometido e, se relevante, a modalidade.
4. O objeto foi executado e comprovado? Só então se pode verificar o direito do credor na liquidação.
5. Houve ordem e pagamento? Pagamento pressupõe liquidação regular.
6. Chegou 31 de dezembro sem pagamento? Teste RP processado ou não processado.
7. A obrigação de exercício encerrado será processada no orçamento atual? Teste as hipóteses de DEA.
8. A despesa realmente não comporta o processo normal de aplicação? Só então examine suprimento de fundos e suas vedações.
9. O caso envolve recolhimento à União? Verifique a função da GRU, sem confundi-la com documento de despesa.
10. O registro tem suporte e responsável identificável? Relacione sistema, conformidade e rol de responsáveis.

A estrutura que une a unidade é esta:

autorização orçamentária
        ↓
programação financeira
        ↓
empenho → liquidação → pagamento
        ↓
virada do exercício: RP ou DEA?
        ↓
registro + documento + responsável

O caminho excepcional do suprimento de fundos e o caminho arrecadatório da GRU se encaixam nesse mesmo sistema de controle: mudam a operação, mas não eliminam a necessidade de autorização, registro, documentação e responsabilização.